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【德班气候大会】最后一刻起死回生

2011年12月12日 08:28 来源于 财新网
《京都议定书》第二承诺期得以保持,日本、加拿大、俄罗斯坚持不参加,但他们将留在《京都议定书》内
德班气候大会原定9日结束,由于分歧较大,各方代表9日通宵举行高级别会议,10日进入“加时赛”阶段,最终,大会终于在11日清晨拉上帷幕。此次会议通过了“德班一揽子决定”,同意《京都议定书》第二承诺期在2013年生效。但由于发达国家缺乏政治诚意,“巴厘路线图”谈判仍未完成。

  【财新网】(记者 曹海丽发自 南非德班)在延长了整整30小时后,德班气候大会在当地时间12月11日(周日)早上6点左右结束。大会最终达成了一个包括一揽子协议在内的结果:

  ——同意启动一个朝向“议定书(protocol)”或“有法律力的一致同意的结果(an agreed outcome with legal force)”的谈判进程;这个进程应尽量在2015年完成,不迟于2020年实施。

  ——《京都议定书》第二承诺期将从2013年1月1日起实施,以确保在第一承诺期终止后不出现断档。第二承诺期的期限未在德班确定,目前有两个选择,一是五年,一是八年。具体期限将在明年底之前确定。日本、加拿大、俄罗斯坚持其去年以来的立场,将不参加《京都议定书》第二承诺期。但他们将留在《京都议定书》内。

  ——大会并同意启动绿色气候基金,部分欧洲国家已经同意出资,虽然金额不大。

  这是自联合国气候变化框架公约(UNFCCC)于1992年设立以来,延长时间最长的一次缔约方大会。谈判代表们在最后的两天多时间里几乎没有睡觉。留守的记者和非政府组织也渡过了一个额外漫长的不眠之夜。

  “这是一个具有历史意义的一揽子协议,”大会主席,南非外交关系和合作部长迈特·恩科阿纳-马沙巴内(Maite Nkoana-Mashabane)女士在大会结束后举行的发布会上说。“为了共同福祉和今天的地球公民,我们向前迈出了至为关键的步伐。我相信我们在德班取得的成果将在拯救今天和明天的过程中扮演重要角色。”

  可以说,达成这样一个结果,欧盟是最大的赢家。

  “欧盟的战略成功了,”欧盟气候行动专员康妮·赫泽高在会后的发布会上说。欧盟提出的“路线图”成为主导此次德班会议的主要议程。由于日本、加拿大、俄罗斯明确不参与《京都议定书》第二承诺期,欧盟成为延续第二承诺期的主要成员;而获得不断档的第二承诺期是包括中国在内的发展中国家强力要求的。

  欧盟表示,可以延续第二承诺期,作为交换,欧盟要求其他主要排放国从2020年起接受一个同等的有法律约束力的新国际协议。中国、印度作为发展速度最快的两个发展中国家,自然而然成为国际压力的目标。中国压力更甚,目前温室气体排放量不仅位居世界第一,而且相当于《京都议定书》所有第一承诺期国家排放量的总和。

  由于气候变化的威胁日益显现,而全球温室气体排放量仍在快速增长,其中主要的贡献便是来自新兴的发展中国家,这使得中国的传统盟友——最不发达国家和小岛国,纷纷“倒戈”,而且比欧盟的要求更激进——他们要求所有主要排放国从现在开始就接受一个有法律约束力的协议,而不是等到2020年。这使得整个谈判的方向在过去两年已经发生转变。

  即使是在过去立场颇为接近的巴西、印度、南非、中国这基础四国,也在德班会议上出现了明显的立场分化。巴西和南非都坚持支持一个从2020年开始的包括各方在内的有法律约束力的新国际协议,以应对气候变化危机。

  而对这样一个新协议持保留和抵触态度的主要是美国、中国和印度。其中美国是出于国内政治的限制,不可能在没有国内立法的情况下签署任何有法律约束力的国际协议;而中国和印度则是为了争取发展空间,希望维持“共同但有区别责任”的防火墙;因此一个要求各方接受同等法律约束力的协议对这两个国家来说很难接受。

  但让美国接受这样一个协议的前提条件是,中国、印度无条件地、不加区别对待地接受同等法律约束力,用美国气候谈判特使斯特恩的话来说,即是“绝对的对等(absolute parity)”。

  这使得德班的谈判异常艰难。在最后两天胶着的部长级闭门会议中,一度让外界感觉德班会议或将以彻底的谈崩告终,各方不欢而散,达不成任何共识。

  转折点出现在最后一夜的全体大会上,印度环境部长贾亚尼·纳塔拉扬(Jayanthi Natarajan)发表了措辞严厉、富有激情的演讲,指责没有把印度要求的“公正(quity)”和“共同但有区别责任”原则写进文本,因此拒绝接受任何有法律约束力的协议。

  之后,欧盟气候行动专员赫泽高表示可以考虑印度提出的诉求,进行双边磋商。会议休息,双方在大会现场进行了公开的磋商,其他利益方,包括中国、美国、巴西等亦加入其中,场面实为壮观。最后,在大会主席和南非代表迪瑟科两位女士的斡旋下,将原来的表述“法律文本(legal instrument)”改为“有法律力的一致同意的结果(an agreed outcome with legal force)”。这一表述的更改算是双方都让了一小步。会议就此通过。

  对于这个结果,中国国家发展改革委员会副主任、中国气候谈判团团长解振华在会后发表声明说,就本次会议的结果而言,一是坚持了公约、议定书和“巴厘路线图”授权,坚持了双轨谈判机制,坚持了“共同但有区别的责任”原则;二是就发展中国家最为关心的京都议定书第二承诺期问题作出了安排;三是在资金问题上取得了重要进展,启动了绿色气候基金;四是在坎昆协议基础上进一步明确和细化了适应、技术、能力建设和透明度的机制安排;五是深入讨论了2020年后进一步加强公约实施的安排,并明确了相关进程,向国际社会发出积极信号。

  由这份声明可以看出,中国对2020后新协议的法律形式的理解和欧盟的并不一致,依然称其为“安排”,“相关进程”,而没有承认其法律约束力性质。

  就不同国家对法律性质表述可能产生的不同理解,财新记者向联合国气候变化框架公约秘书处执行秘书克里斯蒂安娜·费格雷斯提问时,她回答,最后的结果现在还不好说,可能是一个议定书,可能是一个法律文本,也可能是其他更弱的法律形式,但无论是什么形式,都应该是具有法律效力的。

  欧盟气候行动专员赫泽高则向财新记者解释,欧盟对这个问题的理解是,最终的协议必须是有法律约束力的。按照“共同但有区别责任”原则,中国不需要和发达国家采取相同水平的减排目标,但需要接受同等的评估和合规(compliance)。■

责任编辑:于达维 | 版面编辑:刘潇
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