【新闻分析】多哈回合危机——一场复杂的政治游戏

 
    因未能就多哈回合谈判中的农业和非农产品市场准入问题达成协议，世贸组织高层谈判7月1日以失败告终。尽管主要的世界贸易组织(WTO)成员的贸易部长都认为，多哈回合谈判很重要，都承诺要获得一个“有野心的、全面的”谈判结果。但在整个谈判进程进入到临界点时，“真正的谈判仍没有发生”，WTO总干事帕斯卡尔·拉米这样评价道。

三角死结

    6月30日，在召集了60多个主要贸易成员的贸易部长于日内瓦总部召开的小型非正式“部长会议”上，拉米尖锐地指出：“摆在面前的问题是，怎样协调所有各方在今年年底完成这轮谈判的承诺与无力进行任何实质性谈判之间的矛盾。”
    这次小型的“部长级会议”被认为是决定多哈回合谈判能否在今年年底完成的“最后一次机会”。此前，原定4月底举行小型“部长级会议”达成农业和非农产品全面谈判模式的计划已经被迫放弃。
    7月1日，原定三天的会议提前一天结束。部长们不欢而散。大家一致相信，多哈回合已经濒临失败的边缘。至此，谈判进程仍停留在去年12月召开的香港第六次部长级会议所达成的内容。截至那次会议，根据拉米的说法，只是完成了整个谈判进程的60%。多哈回合自2001年11月启动，至今已历时四年半。
    在多哈危机的背后，是一场复杂的政治游戏。
    这场游戏的主角包括三大阵营：美国、欧盟和以巴西、印度为代表的G20组织——一个为争取农业谈判利益而发起的发展中国家联盟（中国是这个组织的发起国之一）。
    三角关系的死结，简略而言是，美国被包括欧盟在内的其他国家指责农产品国内补贴削减幅度不够，欧盟被包括美国在内的其他国家指责农产品关税降的幅度过低。而美国和欧盟又联合起来要求主要新兴发展中国家大幅降低非农产品关税和开放服务业市场。
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    今年5月9日，拉米与包括在内的几家亚洲媒体进行了一次电话会议。拉米在解释目前的僵局时说，其实这些国家的口袋里都有一张底牌，但问题是，没有一方愿意在其他国家亮牌之前亮出自己的底牌。
    早在今年2月，在和美国时任贸易谈判代表波特曼会谈后，欧盟贸易专员曼德尔森表示，如果其他贸易谈判伙伴能同时采取进一步的行动，欧盟愿意在农产品关税上有所让步。之后，曼德尔森又作表示，可以将农产品关税削减幅度从现在的39%提高到50%左右，接近G20提出的54%的要求。但前提是其他几方同时做出让步——美国必须修改其《农业法案》，实质性降低扭曲贸易的国内补贴；G20中的主要新兴市场国家接受大幅降低非农产品（工业制品）关税和开放服务业的要求。
    6月16日，在维也纳举行的美国-欧盟首脑峰会上，美国总统布什在致辞中表达了他对达成多哈谈判协议的决心，以及他准备为此而做出“困难的选择”。
    布什的这一讲话被外界视为一个积极的信号。就在6月23日世贸组织召集部长到日内瓦进行商讨会谈之前，报道称，布什政府表示他们已经降低了原先提出的对欧盟农产品关税降低66%的要求，转而要求只比G20提议的稍高一点。此外，美国政府也在考虑在农业国内补贴上做一些让步。
    美欧这两个世界最大贸易经济体的表态让人对6月底准备召开的“部长会议”抱有期待。然而当部长们聚集到日内瓦时，真正的谈判并未发生。
    7月1日，在新闻发布会上，拉米称，谈判进入到临界点阶段，这个“如果我做什么，你做什么”的游戏已经变得“非常困难”。所有的人都知道，最大的风险是，一方亮出底牌，但另一方按兵不动。
    
政治现实

    6月29日，上任仅一个月的美国贸易谈判代表施瓦布在《华尔街日报》上撰文“多一些贸易，少一些贫困”，称多哈回合将是“抗击贫困的一个重大机会”。
    但施瓦布在文中并未暗示美国将调整国内农业补贴提案。相反，她重申美国去年秋季提交的农业谈判提案对国内农业补贴做了实质性的削减。在那份提案中，美国表示，在农产品国内补贴方面，将对贸易扭曲最大的国内支持总量（AMS，又称“黄箱”）削减60％。
    施文的重点，通过引用经合组织（OECD）最近的一份报告，其实是，发达国家帮助发展中国家最有效的途径是降低农业关税。
    显然，施瓦布此文主要针对欧盟而来。在多哈回合谈判中，美国和欧盟在农业谈判立场上出现明显分歧。美国向欧盟提出了比G20提案更高的农产品关税降幅。美国此举，意在获得其他市场更多的准入。美国是农业出口大国，争取尽可能多的市场准入是其利益所在。而根据谈判规则，发展中国家原则上可以比发达国家少降三分之一的农产品关税。提高对欧盟的要价，自然也可以相应获得其他国家更高的市场准入。
    欧盟则对美国国会2002年通过的《农业法案》非常不满。这一法案通过设定一项“抗周期性补贴”，使政府变相地对农民的国内补贴有增无减。根据欧盟的测算，这一补贴形式从2004的11亿美元增加到2005年的42亿美元。
    施瓦布在文中表达了美国的谈判立场——美国已经做了实质性减让，但其他国家还没有给出足以达到美国要求的条件。
    这一立场无疑又回到了美国自去年香港会议以来一贯的态度。布什的表态并没有兑现。实际上，美国的这一谈判立场，很大程度上，取决于美国国内政治，特别是国会的意见。
    熟悉美国政治制度的人都知道，总统的权力和政策制定受国会的制约。以贸易谈判来说，美国政府出面和其他国家进行贸易谈判，无论是多边还是双边，需要国会授予总统一定期限的“贸易促进权”（Trade Promotion Authority）。在贸易促进权期限内达成的贸易协议，国会只能决定是批准还是否决，但不能要求增减具体条文。这也是一般认为多哈回合谈判必须在今年年底之前完成的原因。因为现任总统布什获得的贸易促进权将在2007年7月终止。协议签订后美国国会还需要半年左右的时间审议。
    理论上，美国国会是在协议签订后审议，但在现实运作中，为避免国会对协议投否决票，贸易谈判代表在谈判过程中，会时刻根据国会的意见，决定谈判立场和能走多远。他（她）不会在超出国会同意的范围去谈判或做让步。如果最终能达成协议，也是国会已经认可的一个协议。但目前美国国内保护主义盛行，国会内部也以反自由贸易为主流，美国贸易谈判代表要做出让步可以说难乎其难。特别是要美国国会修改《农业法案》，这在美国国内政治上几乎是行不通的。今年下半年，美国将进入中期选举，国会议员更不会冒险做任何不受欢迎的修改。
    而欧盟的情形不同。它由25个不同经济发展水平、不同政治经济利益的国家组成，内部本身就存在着不同的声音。欧盟贸易专员、来自英国的曼德尔森是自由贸易的支持者。“我是作为一个坚定的多边主义者接受这份工作的。”6月23日，曼德尔森在伦敦的一次会议上做演讲时说。“多边主义对我来说，是应对日益加深的全球化最好的回应。”曼德尔森表示，多边贸易体系是全球经济的发动机。在他看来，没有任何双边协议可以产生象多哈这样的多边贸易谈判的效果。
    但是曼德尔森不能代表整个欧盟。来自法国等欧洲农业大国的阻力和压力限制了曼德尔森的谈判灵活性。就在6月底的部长会议上，法国农业部长明确表示不同意欧盟在现有提案基础上进一步降低农产品关税。这使得曼德尔森的谈判承诺像是在“自说自话”。
    美国和欧盟都陷入了一个相似的境地：面对内部巨大的政治阻力，除非他们获得对方包括其他贸易谈判伙伴令人满意的让步，将根本无法说服国内的政治家和民众。但国内压力又不允许他们做出让步。
    另一方面，这个死结的第三角，以巴西、印度为代表的发展中国家拒绝在农业谈判获得实质性结果之前，就非农产品做出任何让步。
    6月28日，印度工商部长纳斯也在《华尔街日报》发表了一篇署名文章“多哈陷入困境”，再次强调“四分之三的WTO成员是发展中国家，他们的忧虑应该占据谈判的中心位置”。纳斯称，70%的世界贫困人口生活在农村地区，必须敏感地处理农产品贸易如何整合到国际贸易体系中去的问题。
    在谈判中，印度关注的重点是如何确保本国的农产品市场和农民生计少受冲击，因此谈判重点放在特殊产品（special products）、特保措施和“低于互惠原则”上。
    在美国哥伦比亚大学经济学和印度政治经济学教授Arvind Panagariya看来，印度的立场无异于要求他国开放，而自己“不”开放农业，“这对最终完成谈判不是一个好消息。”Panagariya说。
    
拉米充当“催化剂”

    与多边贸易谈判历轮回合相比，多哈回合的时间并不算长。上一轮乌拉圭回合谈判历时七年半，中间一度也曾近乎夭折，但最终谈判重启并在降低了“野心”后获得成功。
    哥伦比亚大学Panagariya教授认为，同样的结果也将发生在多哈回合谈判，即最终大家不得不降低目标。
    现在还很难说最终结果会否如此，至少在几个月前，世贸组织总干事拉米否认这是可能的一个结果。4月6日，在访问印度首都新德里的演讲中，拉米表示，鉴于发展中国家对此轮谈判的高期望值，WTO成员最终达成一个“廉价”协议的可能性微乎其微。
    但是，现在“成员自己已经做不了什么了”，拉米在7月1日的新闻发布会上说。许多成员国提议，由拉米出面充当“催化剂”，来促成一个协议。拉米已经接受了这个要求。
    由总干事出面促成协议，在历史上只发生过一次。1991年，乌拉圭回合谈判已经为时近五年，在数次试图结束谈判的努力失败后，时任关贸总协定（WTO的前身）总干事的阿瑟·邓克尔（Arthur Dunkel）在这一年获授权草拟一个基本的协议文本，被称为“邓克尔草案”。这是一次充满风险和大胆的行动，当时遭到了所有成员的不满。但最终，他的这一行动促成了乌拉圭回合谈判的结束，并诞生了世界贸易组织。
    拉米能否挽回败局，现今是个未知数。部长会议结束后不久，拉米便踏上了斡旋的征程，第一站前往日本和日本首相会谈。
    “多哈回合还没有失败，但我们处于真正的危险中，”WTO新闻发言人凯斯说。除非美国国会延长布什总统的贸易促进权，否则，如果到今年年底还没有达成协议，多哈回合将不得不停顿。不过，以目前的形势看，布什获得延长的可能性很小。
    “如果是那样，我们将不得不等到2009年开始谈判。”凯斯说。那时，新一任美国总统将上台。■