卡特里娜检验美国

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　　[网络版专稿]飓风“卡特里娜”不仅在物质层面上重创了美国南部四州，而且也在思维层面上重创了全美国的神经。

　　面对各界对美国政府对灾难反应迟缓、救援工作进展不力的种种指责，布什总统也在9月2日承认目前的救援工作是“不可接受”的。在灾后近乎混乱的第一周后，联邦政府显然开始回到其角色，100亿美元的紧急拨款，5.12万名美军士兵进驻重灾区，大规模的滞留灾区居民的疏散，种种迹象表明受灾地区、特别是受灾最重的新奥尔良市开始摆脱“无政府状态”。

　　但几乎所有人都在问的第一个问题就是，为什么灾后地区的局势如此混乱？就像德国《明镜》周刊撰文指出的，美国灾区所出现的无政府状态和混乱局面，此前只有在部分非洲落后国家才可能看到。

　　更加尖锐的问题是，为什么身为世界最强国家的美国，在应对一场最高级别飓风的表现如此不济，尽管用《华尔街日报》的话说，“卡特里娜”堪称“史诗般”的自然灾害。

　　首先，人们必须看到是次风灾之所以造成如此巨大的人员和财产损失，其中一个很重要的原因是该地区特别的地形（topography）以及人口结构（demography）造成的。据了解，新奥尔良低于海平面足足9英尺，因此一旦海水决堤，所造成的损害是可想而知的。第二，在新奥尔良50万人口中，2/3是黑人，而这些黑人中有28％生活在贫困线下，这个比例是全体贫困人口比例的2倍多。这些贫困人口缺少必要的物质资源离开城市。这也就造成为何有多达10万的民众没能在政府发出风灾预警后及时撤出该城，也解释了为何人们在电视画面上看到的灾民基本清一色是黑人的原因。

　　北京大学政府管理学院徐湘林教授就此指出，这次风灾袭击到美国的软肋，具体而言就是飓风肆虐的是美国抗灾能力最弱的大都市，而且这个城市的人口构成又以穷困黑人为主。换言之，如果事先把市民疏散出来，问题可能不会那么严重。

　　徐湘林进一步指出，这批处于社会最底层的弱势人群，在突遇“卡特里娜“这样巨大破坏力的飓风所带来的局面后，往往会感到无助，因此成为反社会的力量。用他的话说，这是由灾难引发的社区间不信任。

　　此外，像《华尔街日报》所指出，路易斯安那州也缺少一个类似纽约“9?11袭击”事件发生时的市长朱利安尼那样的人物。这也许导致地方政府在灾后第一时间没能有效遏制混乱的源头。另一个原因也在于飓风是天灾，不像“9?11袭击”那样是外来入侵，因此缺乏一种同仇敌忾的凝聚力。《时代》周刊就对布什就灾区出现劫掠的“零容忍”态度提出置疑，周刊指出，如果你的孩子正嗷嗷待哺，而同时也没办法找到人付钱，那从商店拿一瓶牛奶又有什么错呢？

　　更多的声讨无疑集中在美国地方政府以及联邦政府在最初救灾努力中拙劣的表现。确实，人们很难将镜头前老百姓的无助同他们身后所处的美国这一大背景联系起来。

　　面对地方政府和联邦政府之间的互相指责和推诿责任，人们再次把目光投向美国引以为豪的联邦制。一位美国法律专家说，由于美国实现联邦制，各州享有很大权力，除非宪法明确规定，否则其他一切权力归州政府。比如一个州出现灾害，必须是州政府向联邦政府提出请求帮助，那时联邦政府才可以帮助。

　　他指出，尽管联邦制保证州政府最大的独立性，给各州自由发展、自由试验的空间。但这种制度也是有缺点的，这次飓风就突出表现出了体制的弱点。平常这个缺点不表露出来，一遇到这次这样的灾难，就显出了效率低下，政令不行，麻木、冷漠；而且，这次大规模的救灾，安置灾区人口，需要各州协调行动。但由于美国的联邦制度，各州相对独立，这就给协调各州的救灾造成了客观的困难。

　　除了事涉联邦制外，在机构层面上，也有检验的必要。1979年经卡特总统发布行政命令成立的美国联邦紧急事务管理局（FEMA），是美国最重要的灾难预防、准备以及进行灾后救援和重建的机构。FEMA自成立初，就属于内阁级别的部门，但在“9?11袭击”之后，FEMA的工作重心转移到全国性的紧急事态预备以及国土安全方面。在2003年3月，FEMA连同其他22个联邦机构合并入新成立的国土安全部，其现任局长也就是国土安全部副部长布朗（Michael Brown）。

　　毫无疑问，FEMA由原来相对单纯应对自然灾害的功能发展成具备配合国土安全总体需要的多重职能。复旦大学国际关系与公共事务学院蒋昌建副教授说，“9?11袭击”后，美国建立了以反恐为主轴的维护国家安全和社会安全的应急机制。但就应对自然灾害的机制而言，无论在体制完备上，还是在体制运转后产生的效率上都不尽如人意。因此，蒋昌建指出，反恐应急机制跟应付自然灾害的应急机制是两种不同的任务。

　　蒋昌建进而指出，是次风灾表明，一个国家的繁荣、经济和科技的发达、先进的政府组织和管理理念不必然提升规避风险的能力。在两个变量之间，一定存在一些中间环节。他表示，通过是次飓风，美国社会的自组织动员能力本身是否足够也是一个问题。因此，有必要检讨社区层面在应对灾难时的角色。

　　徐湘林认为，因为此次灾难面积大，一般民间组织、社团整个摧毁掉了，所以更多地还是要倚重政府的投入。他进而谈到，社区力量毕竟有限，社区再发达不可能替代政府，政府掌握资源大，本身动员机制强大，社区靠自愿精神所组织的一种组织，更多体现自助、互助和慈善活动。而大规模救灾政府还需扮演大的角色。

　　但有一点可以肯定的是，在是次飓风袭击中，社区层面的表现还是可圈可点的。《时代》周刊就指出，教会开始收集灾区必需品，红十字会的志愿者每天向灾民提供50万份热的食物。而由于最初官方赈灾的不力，来自私人方面的及时反应显得尤为迫切。《时代》举例，最早来到新奥尔良会议中心提供帮助的布什国民警卫队，而是一位名叫Harry Connick Jr.的人士。

　　最后，对美国政府反应迟缓指责本身也需要加以考量。徐湘林指出，人们基于美国是发达国家这样一个事实，相信它的经济能力足以保护其人民的生命安全。因此，美国民众对政府的期盼值或者预期值是同不发达国家民众的期盼值不可同日而语的。因此，当现实和理想之间的反差是如此之大，以至于彻底粉碎美国民众心中的预期时，指责和非难声就会呈现排山倒海之势。无形中，美国政府本已不力的救灾努力会被进一步放大，给人们造成完全负面的形象。

　　无论如何，“卡特里娜”在检验美国抵抗自然灾害的工作成效的同时，也在检验美国社会以及个人的心理承受度。