美印核协议：危险的一步？

    随着美国和印度《民用核能合作协议执行协议》（下称《执行协议》）的达成及全文公布，印度国内要求“战略性独立”的游说力量获得了阶段性胜利，美国政府则为获得印度这个重要的战略同盟及经济利益付出了过高的代价。
    根据这份有效期40年的协议，美印两国将展开全方位民用核能合作，美国保证向印度提供核技术、核装置和核燃料，并帮助印度建立战略核能储备；同时允许印度在国际原子能机构（IAEA）的监督下，对使用过的核燃料进行再处理。
    协议没有涉及印度进行核试验的内容，但美国在协议中明确表示，不会“妨碍和干涉”印度发展用于军事方面的核计划，但如果“安全环境”出现变化，拥有要求印度退还所有美国提供的核燃料、技术和设备的权利。
    这一协议无疑使印度成为国际防不扩散机制的一个特殊和例外，也是美国去年12月通过的《海德法案》（Hyde Act）立场的大倒退。短短七个多月间，印度政府何以成功迫使美国政府做出巨大让步？它对国际防不扩散机制和地区安全将产生怎样的影响？

强硬的印度
    “美国已经意识到，印度的决策过程和美国一样，游说集团互相较量，直到一个政策线（policy line）出现。”印度私立大学曼尼帕尔高等教育学院(Manipal Academy of Higher Education)地缘政治学教授那拉帕特(M.D. Nalapat)如此解释。
    那拉帕特是印度国内最早公开反对当时美印核能协议谈判方向的学者。早在2005年11月，美国国务院两位分管政治事务及军控与国际安全的副国务卿在国会作证，表示应增加附加条件限制印度发展战略性核项目，其时那拉帕特便撰文称，美国的附加条件是“令人羞辱和不能接受的”，如果接受，“印度的威慑能力将很快消失”。
    2006年3月2日，美国总统布什和印度总理辛格正式签署合作协议。根据这一协议，美国将向印度提供民用核能技术和核燃料，但前提是印度必须将其民用核计划与军用核计划分离，其14个民用核设施必须接受联合国的检查。如果印度测试核武器，美国就有权暂停执行核协议，撤销对印度的民用核能燃料和设备提供援助。
    2006年7月和11月，美国众、参两院先后以压倒性多数批准了这一协议，并各自增加了多项限制性条款。
    12月，两院再次顺利通过综合后的法案，并经总统布什签署同意，形成法律，更名为《海德法案》。新的法案虽然删除了一些可能被印度认为足以“扼杀”协议的增补条款，但规定同印度的核合作将排除浓缩技术和核废料再处理过程。
    印度的核科学家以及一些重量级的学者、政客，则始终坚持印度应该“在如何发展以及如何使用核技术上保持自主权”。他们为此激烈批评被认为是亲美的总理辛格，并控制了印度国内的主流舆论。
    去年12月，《海德法案》在美国国会通过后，印度主流核科学家发表联合声明，称“如果我们发现加强最低限度的威慑作用是必要的，印度进行进一步核试验的权利，无论是直接还是间接都不能做出让步。”
    由于印度国内强势的反对力量，辛格不得不在去年8月17日向议会公开承诺，除非美国做出让步，印度将“不能接受这样一个协议”。
    在那拉帕特看来，美国最终在执行协议上做出让步，是意识到了印度的决策体制并非由一小部分人说了算。如果美国想要和印度达成一个协议，就必须正视印度国内的政治现实，“原先那个协议肯定是通不过的。” 

美国考虑    
    美国不惜在印度核问题上采取明显的双重标准，在事涉美国及国际社会历经数十载建立起来的国内及国际防不扩散机制上做出重大让步，与美国在亚洲次大陆的巨大战略利益， 以及印度的重要战略意义有关。
    地缘层次上，印度控制着中东石油的进出要道——印度洋，一旦东亚有事，确保这条战略运输要道的安全畅通对于美国及其盟友至关重要；在反恐问题上，印度与美国有着共同的利益，双方开展了大量的反恐合作和情报交流；在意识形态上，印度则被认为具有与美国一致的民主政治形态，这为加强与印度的合作奠定了民意支持的基础。
    中国现代国际关系研究院美国研究所副所长袁鹏指出，美国一直希望将印度纳入美、日、澳大利亚等国组成的共同价值同盟，以共同的民主价值观作为同盟合作的基础，塑造美国在亚洲的新盟友圈。推动美印核合作，无疑会大大加强两国间关系的纽带。 但最重要、最深远的一点，则是基于双方共同的平衡中国在亚洲力量的地缘政治诉求。
    从另一方面来说，如果美印核协议破产，将损害美国政府大力推动的美印战略伙伴关系计划；而且急于发展核能力的印度，可能会转向其他国家寻求技术和原材料上的帮助，例如美国所担心的俄罗斯。

前景变数      
    不过，协议本身距离真正实施尚有时日。在国内层面上，两国均需走完相关法律程序。
    美国必须先在国会修订禁止与《核不扩散条约》非签字国进行核交易的法律，《执行协议》本身也需经过国会审议通过方能生效。由于事涉敏感的核武器及防不扩散机制，估计美国国会在对《执行协议》的投票中，仍将有相当一部分议员反对。
    不过，那拉帕特对该协议通过的前景表示乐观，他认为，“大部分议员希望寻求和印度更紧密的关系”。他并指出，在美国，支持这个协议的美籍印裔将在即将到来的美国大选中发挥作用，无论是民主党还是共和党都不想失去这部分选民。
    此外，印度坚持美国这次投票按类似于总统贸易促进权的方式，以“冻结的文本”（Frozen Text）进行；即只能对文本投赞成或反对，而不能像去年投票时那样进行任何修改。
    印度方面，印度和平与冲突研究所所长班纳齐少将对记者表示：印度同美国一样，都从核协议中获取了巨大的利益。通过协议，印度与美国的战略伙伴关系得到加强，也有利于双方将来在防务方面的合作。所以印度政府一力促成协议获通过，印度总统及总理都表态说现时的协议是印度所能得到的“最佳文本”了。因此，印度国内通过这一协议的可能性比较大。印度的政治制度并不要求政府所签对外协议必须通过议会。《执行协议》基本上满足了科学家和学者的要求，目前反对的声音主要来自在野党人民党（BJP）。联合执政政府中的左派虽然也持反对意见，但被认为无伤大局。
    在国际层面上，美国也须同国际原子能机构协商核安全细节问题，并在核原料供应集团（Nuclear Supplier Group）45国达成共识后方可启动合作协议。这可能需要一个较长的讨价还价过程。
    所谓核供应集团，系指1975年成立的、由拥有核供应能力的国家组成的多国出口控制机制。集团的宗旨是通过加强核出口管制，防止敏感物项出口到未参加《不扩散核武器条约》（NPT）的国家。印度始终未加入该条约，为此需要核供应集团对其网开一面，做出特殊安排。所有这些程序最快可能也要到年底才能全部完成。
    在45个核原料供应国中，英国、法国、俄罗斯这三个核武拥有国已表示支持，以期在诱人的市场中分一杯羹。其中俄罗斯和法国早在美印谈判之前，就已经和印度有核往来。德国也被认为将持支持态度。但北欧的其他国家和中国将持反对意见。
    毋庸置疑，美印核协议对国际核不扩散体制具有负面的影响。
    中国人民大学美国研究中心主任时殷弘教授认为，美国与印度的核协议可能刺激其它国家进行核活动，削弱了国际社会核不扩散的努力。
    美国布鲁金斯学会研究员斯蒂文科恩2005年11月16日在众议院国际关系委员会作证时就指出，美印核协议中并无限制印度进行核试验的规定，如果印度再次进行核试爆，那么由美国牵头建立的、作为一项国际制度的《不扩散核武器条约》将被置于何地呢？
    美印之间新的《执行协议》已经在该地区引起一些不满。印度的宿敌——巴基斯坦警告说，美印核协议将威胁南亚地区的稳定。巴基斯坦政府发布的公报强调，巴基斯坦“将不会忽视自身安全需要，也不会忽视其经济发展对能源不断增长的需求”。这可以理解为巴基斯坦对美国在南亚核问题上采取双重标准政策而表达的不满，也可以被推测为在美印核协议为印度带来一定的优势后，南亚地区国家追求战略平衡的公开表白。
    而通过美印核协议，美国是否就能将印度纳入自己的全球战略之中，也是一个未知数。袁鹏认为，印度有自己的算盘，希望在周边大国之间搞平衡。一方面加强同美国在军事及核领域的合作，另一方面也不放松同自己的老朋友俄罗斯发展能源合作关系，同时与中国保持着正常的经贸往来。印度会吸取冷战时“一边倒”的教训，不会轻易倒向任何一方的怀抱。
    在这一点上，科恩看法相近，他认为，印度有自己的特质和长处，不会将自己的利益依附于美国的利益。所以，印度不会发展成为像英国那样的盟国，而更可能像是“亚洲的法国”——尽管与美国有很多的共同利益，但有着自己独特的视角。■

    记者黄山对此文亦有贡献

（本文刊于即将于8月20日出版的2007年第17期杂志）