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海外研究:每个中国援助项目平均可拉抬受援国经济增长0.7%

2017年10月12日 15:33 来源于 财新网
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中国商务部发言人高峰强调,长期以来,中国在南南合作框架下,对外提供能力所及的援助,是发展中国家的相互帮助,遵循平等互利、不附带任何政治条件、不干涉受援国内政的原则
中国对外援助,已日渐成为公共舆论场中的热点话题。图/视觉中国

  【财新网】(记者 杨睿)中国对外援助,已日渐成为公共舆论场中的热点话题。援助的规模与体量、对受援国的影响以及中国在世界援助格局中的角色转换等话题,成为各方讨论的焦点。

  当地时间10月11日,美国威廉玛丽学院(The College of William & Mary)推出了一个用以追踪中国对外援助资金的数据库AidData。据该数据库及相关研究指出,中国在2000-2014年间,共向世界五大主要地区(非洲、中东、亚太、拉美及加勒比海、中东欧地区)承诺的援助金额逾3500亿美元,覆盖了140个国家或地区的4300多个项目。 

  “15年间,中国已从受援国转变为世界上最重要的外交政策博弈方,其援助金额及影响力,足以与传统的西方援助力量抗衡”,AidData执行总监、威廉与玛丽学院政治学教授Bradley Parks说,“AidData的研究所勾勒出来的中国对外援助模式,远比西方世界对中国援外的刻板印象更加复杂、微妙”。

  但中国对外援助是否对受援国产生了实质性影响?据AidData研究估计,平均每个受援国如果多增加一个由中国援助的ODA项目,那么在项目批准2年后,该受援国的经济增长,将会提高0.7个百分点。

  从援助效果来看,美国、经合组织(OECD)等传统捐赠方对受援国经济发展的积极影响与中国大致相当。至于西方舆论对中国的惯常指摘,例如“中国的对外援助,会削弱西方捐赠者的援助效果”等论调,AidData在研究中并没有发现实证证据可以支撑这一观点。

  “如果想要知道中国到底在全世界做些什么,你必须追踪资金流。有许多关于中国对外援助的迷思其实都缺乏证据”, Bradley Parks教授在接受财新记者专访时指出。

  该研究的作者包括德国海德堡大学、美国哈佛大学、威廉玛丽学院的多位经济学家及政治科学家。据Parks介绍,其所使用的研究数据来源包括中英文的相关新闻报道;中国各部委、大使馆及经商处公布的数据;受援国的援助及债务信息管理体系;学者及NGO所做的案例研究和田野调查。

  谈及如何看待中国援外时,一向奉行的不干涉受援国内政的原则时,Parks向财新记者坦言,中国的对外援助,在面对受援国的国内政治操纵时是脆弱的,例如,援外资金中的较大比例,常会流往一些受援国在任领导人出身的部族或地区;亦有研究发现,在环境保护政策相对薄弱的受援国,由中国支持的发展项目有可能会加速当地环境的环境冲击。

  不过,Parks认为,总体而言,一些西方舆论常指责中国“不干涉受援国内政的原则,破坏了西方援助正在改善发展中国家治理结构”等论调的证据较为薄弱。

  Parks 说,“越来越多的证据表明,中国提供的资金支持会带来许多积极影响。我们也了解到,美国和其它西方捐赠国的资金,也会流向非洲腐败或专制的政权。此外,中国当然会利用对外援助,获得其在联合国及其它国际场合的影响力,但西方捐赠者也同样如此”。

  “我们逐渐发现,许多关于中国对外援助动机及影响的传统思维,经不起实证检验”,Parks说。在他的研究中发现,与西方流行的“常识”恰好相反─中国的援助,并没有不成比例地流向那些拥有丰富天然资源的国家。事实上,中国的援助资金往往会流向那些最为贫穷、人口最稠密的非洲国家。

  为论证中国的海外发展项目是否取得了积极成果,AidData分析了3000多个在非洲落地的中国发展项目。AidData在2000年至2012年还通过遥感非洲大陆的夜间灯光发现,中国正在“点亮”非洲,并促进了当地的经济增长。

  此外,如果受援国政府有能力保护当地生态系统,中国资助的基础设施项目不会导致广泛的环境危害。Parks还告诉财新记者,他在最近的一项研究中发现,如果传统的施援国突然从受援国大规模撤出援助资金,中国的援助资金流入,可以帮助缓解可能发生的民众冲突。

  谁是中国的援助宠儿?

  此前,德国发展研究所双边及多边发展政策部门负责人、斯坦福大学客座教授Stephan

  Klingebiel在接受财新记者采访时曾提出,援助失衡会导致“援助宠儿”(Aid Darlings)与“援助孤儿”(Aid Orphans)的出现。

  例如,一些国家和地区会受到捐赠国的青睐,有大量的发展合作项目及援助资金落地,这些国家和地区成为所谓的“援助宠儿”。而另外一些国家和地区接受的援助量远远不够,也就成了“援助孤儿”。

  被问及哪些国家是中国的“援助宠儿”时,Parks告诉财新记者,定义中国援助孤儿和援助宠儿的方式有很多种。如果按照官方发展援助(ODA)计算,排在前十位的中国援外受援国分别是古巴、科特迪瓦、埃塞俄比亚、津巴布韦、喀麦隆、尼日利亚、坦桑尼亚、柬埔寨、斯里兰卡和加纳。

  不过,如果加上其它官方援助(OOF),则整体排名前十的受援国分别是俄罗斯、巴基斯坦、安哥拉、埃塞俄比亚、斯里兰卡、老挝、委内瑞拉、土库曼斯坦、苏丹、厄瓜多尔。

  至于为什么是上述国家成为“援助宠儿”?Parks告诉财新记者,这其中的原因很复杂,既要看援助国的利益,也要看受援国的利益。通常来说,人们总是会认为一个国家之所以成为“援助宠儿”是出于地缘政治考量。例如巴基斯坦对中国的地缘政治角度来说,就是一个非常重要的国家。

  而埃塞俄比亚,则既是中国的“援助宠儿”又是西方国家的“援助宠儿”,原因却不尽相同。埃塞俄比亚之所以受到西方捐赠国的喜爱,是因为这个国家在减贫、提高医疗卫生服务方面取得了非常大的进步。在某种程度上埃塞俄比亚是非洲的“发展明星”,正跻身非洲发展最好的国家之一。

  而从中国角度看,可能存在的一个考量是,中国政府与埃塞俄比亚政府在政府治理体制上很相似。从埃塞俄比亚政府的角度说,他们非常好奇,一度贫困的中国如何能够实现如此巨大的经济增长。

  “埃塞俄比亚将中国看做精神导师(mentor)——发展方面的精神导师。这个国家正在模仿中国的发展模式,尝试出台许多类似的政策,期待出现同样的经济增长奇迹”,Parks说。

  受援国经济增长效果几何?

  按照AidData的计算,中国在2000-2014年间承诺投入的3500亿美元援助资金中,只有23%符合经合组织(OECD)设定的官方发展援助(Official

  Development Assistance,ODA)标准─即由官方机构(包括国家和地方政府)或它们的执行机构提供;以促进发展中国家的经济发展与福利作为目标;具有优惠性质,至少包含25%的赠款(以10%的贴现率计算)。

  中国承诺援外资金的其余四分之三,则属于其它官方资金(Other Official Flows,OOF),包括那些不具备本质优惠性或补助性成分所占比例低于25%的贷款,以及以促进出口作为主要导向的官方双边转移支付(无论其中补助性成分所占的比例有多高)。至于优惠性出口信贷和以市场利率计息的出口信贷均属于OOF。

  Parks告诉财新记者,相较而言,OOF的优惠性质较少,更加以商业为导向。而区分ODA与OOF至关重要,因为驱动这两种资金的动机不同,对受援国的经济增长也有着不同的影响。

  这也是AidData此次研究的一项重要发现,即中国的官方发展援助(ODA)资金能够为受援国的经济发展带来积极影响,却没有明显证据证明OOF也同样如此。相对而言,优惠性质更强、更不以商业为导向的ODA,更能够驱动受援国的经济增长。

  相对于中国对外援助中的ODA比例,仅占其援外金额的四分之一,AidData称,美国在2000-2014年共提供3946亿美元的官方援助,其中有93%符合ODA标准,只有7%是OOF资金。而加入OECD发展援助委员会(DAC)的所有成员国在同期共提供了1.753万亿美元的官方援助,其中80.6%的资金符合ODA标准,19.4%符合OOF标准。

  “因此,如果中国更多地以ODA形式进行对外援助,那么低收入及中等收入国家就有可能获得更大的经济增长红利”,Parks说。但他同时指出,从政策角度来说,中国有权决定提供给受援国的资金,主要应用于提升受援国经济的发展,或提高中国本身的利益,例如创造或稳固贸易关系、获得自然资源等等。

  对于AidData发布的上述研究,中国商务部新闻发言人高峰在10月12日召开的例行新闻发布会上作出了回应。高峰强调,长期以来,中国在南南合作框架下,对外提供能力所及的援助,是发展中国家的相互帮助,遵循平等互利、不附带任何政治条件、不干涉受援国内政的原则。

  高峰还指出,研究报告的数据,可能混淆了中国对外援助的资金和其他性质的各类资金(包括商业性资金等)。高峰说,中国的对外援助主要是应受援国的急需,使用在农业、卫生、教育、基础设施等民生领域,服务当地经济和社会发展,提高受援国经济发展的造血能力,促进当地的社会进步。

  财新记者陈梦凡对本文亦有贡献

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:刘潇
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