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吉布提经济部长:“债务陷阱”论对非、中都不公平

2018年08月27日 15:17 来源于 财新网
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面对来自西方的质疑,这位吉布提政府的重要部长回应道:“当美国官员担心中国在吉布提港口的垄断地位时,他们对当地现状的认知已经过时了”
对于域外国家关于所谓“债务陷阱”的指控,吉布提经济部长达瓦莱认为,这种说法对中国和非洲都不公平。图/视觉中国

  【财新网】(世界说 张梦圆)扼守红海出印度洋咽喉的非洲东北部小国吉布提,除了拥有地缘战略优势,缺乏经济发展的几乎一切要素。这个国土面积只有2.32万平方公里的前法属殖民地,境内被大面积炙烤的沙漠覆盖,政府财政的一大来源,是把土地租借给美国、法国、意大利、日本等国设立军事基地或部队活动据点。

  这个位于东非之角的国家,同时也是“一带一路”倡议的一个重要节点。

  扼守东非重要出海口的吉布提港,每年要处理内陆邻国埃塞俄比亚近九成的进出口货物,埃塞俄比亚是东非最大也是发展最快的经济体,也是中国在东非最重要的经济伙伴。但由于吉布提老港的海关硬件设施落后,货物通关时间极慢且费用高昂,成为制约地区贸易发展的一大瓶颈。

  近年来,在经济发展和安全诉求的互补作用下,中国与吉布提的关系迅速升温。2015年,是中国与吉布提合作升温标志性的一年。当年,中吉两国政府正式确认中国人民解放军在吉布提建设首个海外保障基地;经济上,人口不到100万的吉布提,则成为中国信贷在非洲的第五大接受国。

  然而,吉布提与中国关系的升温,也引起美国的侧目。2018年3月,美国前国务卿蒂勒森在2018年3月遭替换之前,在访问吉布提、肯尼亚等非洲五国时抛出了所谓“债务陷阱”的论调,“警告”非洲国家注意债权与主权间的关系。

  2018年3月,总部位于华盛顿的智库全球发展中心(Center for Global Development)发布报告称,吉布提2018年的公共债务,预计将占该国17.2亿美元GDP的88%左右。而中国为吉布提的主要投资项目已提供近14亿美元的贷款资金,相当于吉布提GDP的75%。

  近期,吉布提的经济、财政与工业部长达瓦莱(Ilyas Moussa Dawaleh)访问中国。他在接受世界说专访时介绍,吉布提政府举债数额的半数,目前确实是用在两个重要的中资项目上:一个是连接埃塞比亚和吉布提两国的供水管道;另一个则是从埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴到吉布提的亚吉铁路。他说,这两个基建项目均为跨国、跨境项目,旨在实现国家间的联通,改变区域经济发展格局。

  “由于我们财政收入的局限,无论我们采取什么发展措施,都会给政府带来债务。“达瓦莱说,吉布提政府已经注意到债务问题,不过“让吉布提80%的人口获得干净的水资源,应该是无价的,政府的责任是提供清洁水。水,在未来会是战争的一个潜在因素,但对我们来说,也是促成与埃塞一体化的因素。由中国资助的埃─吉跨境供水工程,未来将影响社会和人民。”

  当他提及另一项重大贷款项目亚吉铁路时,也介绍了吉布提政府的决策思路,和除了负债以外的其他现实困境。

  “我们需要更多的基础设施和投资来创造就业机会。吉布提60%的年轻人没有工作,而吉布提的整体失业率约为37%。我们有两种选择,一种是我们不做任何事,只因为我们不想把债务水平抬得太高。但即便如此,我们仍然面临着挑战:我们的人民会移民去欧洲,青年人或许会加入恐怖组织,地区陷入不稳定。当年轻人被极端分子掌握,这是我们每个人的威胁──包括对吉布提战略位置的威胁,就像索马里海盗那样。未来,(非洲)大部分的货物将主要来自中国和运往中国,这就需要稳定。吉布提对地区稳定负有责任,我们需要为青年创造机会。”达瓦莱如此说道。

  埃吉供水项目是由中国进出口银行出资提供“两优贷款”(中国援非优惠贷款和优惠出口买方信贷)支持的民生工程,由中地海外集团承建,中国进出口银行则同意向吉布提政府提供3.22亿美元贷款;该国政府将负责其余的1800万美元款项。

  而亚吉铁路则是由中国土木工程集团有限公司、中国中铁二局集团有限公司联合建设与运营,总投资约40亿美元。中国进出口银行为铁路的埃塞段提供了70%的融资,即34亿美元中的24亿美元;为吉布提段提供85%的融资,即5.5亿美元中的4.92亿美元,吉布提政府负责吉布提段剩余的15%(5800万美元)。

  但由于随后吉布提政府仍无力支应剩余的预付款,中土公司便承接其中的10%并将之转为股权,吉布提政府则需支付5%的款项。2018年1月,这条标轨铁路投入商业运营。进出口银行并未公开对亚吉铁路的利率条款,但有研究指出,其融资条件更接近于商业利率。

  除此之外,中吉之间还有新的大型项目陆续上马。2016年,吉布提签署了另一笔政府担保贷款,用于建设多哈雷(Doraleh)多用途港口,贷款金额为3.4亿美元。2018年7月初,吉布提国际自由贸易区(FTZ)开园,这是一项耗资35亿美元的与中国企业合资的项目。吉布提总统伊斯梅尔·奥马尔·盖莱(Ismail Omar Guelleh)称赞其将是“成千上万吉布提年轻人的希望”。

  对于美国部分政府官员、军方将领和智库称,中国对吉布提港口的投资和债权恐衍生出“主权忧虑”的说法,这位吉布提政府的部长回应道:“当美国官员担心中国在吉布提港口的垄断地位时,他们对当地现状的认知已经过时了,且他们对目前的情况没有正确的认识。中国拥有吉布提港23%的股权,但该港口由吉布提人管理,港口管理不遵循任何政治议程。因此,这种关于美国对中国在吉布提投资感到担忧的说法并不正确。没有人应该担心中国或任何投资吉布提的人。吉布提的发展由吉布提政府决定,这与任何国家的地缘政治议程无关。”

  吉布提人口密度只有每平方公里34.7人,人均国内生产总值1901美元,几乎没有自然资源,工农业基础极度薄弱。上述项目的投入规模和速度,使吉布提得公共外债水平从2014年底占GDP的50%,上升到2016年底的85%,位列所有低收入国家中最高水平。

  随着亚吉铁路、埃吉输水管道和多哈雷多用途港口项目的贷款宽限期,将分别在2019年、2021年和2023年结束。因此到2024年之后,吉布提的外部公共债务总额,将增加到每年约3.5─4亿美元。

  据国际货币基金组织(IMF)2017年2月发布的报告测算,预计2018年吉布提公共外债占GDP的比例,将达到87.3%的峰值,几乎是2013年水平的两倍,并认为这种水平具有“高风险”。

  虽然吉布提2018年经济增长率为6.9%,属于少数经济增长率超过6%的非洲国家之一。但其经济增长,主要受固定资产投资尤其是大型基建项目所拉动。吉布提2018年外汇储备为4.99亿美元,相比前一年5.29亿美元,同比下降5.67%。

  对于域外国家关于所谓“债务陷阱”的指控,达瓦莱认为,这种说法对中国和非洲都不公平。“我们清楚我们的过去是什么样,也清楚未来的走向,我们的利益在于可以找到能与我们共同发展的盟友。”

  对于9月初即将召开的中非合作论坛北京峰会,达瓦莱说,吉布提着重关注的议题在于发展促进区域一体化的基础设施,并寻求从其他机构─如世界银行获得更多的优惠融资。

  他说,中国提供的优惠贷款期限最长20年,利率为2.5%左右;相比之下,世界银行和阿拉伯基金的优惠贷款的期限为30年,利率可低达约0.71%。他说,这些融资渠道将使非洲更易获得优惠,并通过基础设施促进转型,比商业贷款要好得多。

  据非洲基础设施建设财团(ICA)在2017年所发的一份报告测算,从2011年至2016年期间,中国平均每年在非洲基础设施领域投资约120亿美元,已成为非洲基础设施最大的投资来源国,其中一大部分是以各种不同优惠属性的贷款形式发放。

  这些优惠贷款的本金由中国进出口银行通过市场筹措,贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率,期限一般为15年至20年,其中多含5年至7年宽限期─即只需偿还利息而不需偿还本金的时间。

  非洲基础设施建设财团认为,未来几年,非洲每年在基础设施建设领域需要的投资为1200─1400亿美元。

  非洲国家的债务问题由来已久。多年来,欧美债权方已发展出多套针对发展中国家债务问题的减免处理机制─如1996年世界银行和IMF公布的重债穷国免债待遇(HIPC initiative)。2008年,巴黎俱乐部曾对吉布提的债务进行重组,使其外债增速降为7.5%。吉布提的多边债权方还有世界银行、阿拉伯基金、非洲开发银行等。当前,非洲国家整体的债务问题目前尚处于可控阶段,平均而言非洲国家债务占GDP比重在32%左右,但不同国家的情况也存在明显差异。相较于传统多边机构,中国在解决借款方债务困境方面,尚未形成成熟的多边协调解决机制。

  眼见中国和非洲国家发展出了将援助、优惠贷款与商业投资“混搭”的特色金融范式,美国国内也在对其传统的对外援助模式进行调整,发掘民间资本对发展中国家的投资潜力。

  2018年7月,美国国会众议院通过《更好利用发展投资法案》(简称BUILD),已递交参议院讨论。这一法案旨在促进更多私营部门资金投入到低收入或中低收入经济体,支持其基础设施建设、电力供应、创办企业及增加就业机会,从而最终减少这些国家对美国政府外援的需求。

  对于吉布提来说,除了财政负担外,周边地缘环境的变化也对吉布提港的经济地位影响甚巨。

  2018年7月,埃塞俄比亚与厄立特里亚结束了长达20年的军事对峙。握手言和后的第二天,两国就宣布将共同开发红海沿岸的阿萨布(Assab)港口,以降低埃塞对吉布提这个单一出海港口的依赖度。

  这无疑对财政收入八成来源于港口贸易的吉布提产生冲击。毕竟,吉布提港口的服务业收入能够大幅提高、近乎形成对埃塞出口渠当的垄断,就得益于1998年后埃塞与厄立特里亚因军事对峙而断绝的经贸往来。

  此外,海湾阿拉伯国家在非洲之角也有极强的战略存在,并试图通过抑制或控制非洲东北部海路经贸的发展,以防范此地区未来与波斯湾、迪拜等产生竞争。阿联酋目前在阿萨布港口建有海军基地。2018年8月,阿联酋还计划修建连接埃塞与厄立特里亚的输油管道。这一动态,被视作阿联酋与吉布提产生外交龃龉后的制衡举措。

  根据《金融时报》报道,今年2月,吉布提政府单方面终止了其与总部设在阿联酋的迪拜世界港口公司(DP World)的合同,并将这家公司运营的,位于吉布提境内的多哈雷集装箱码头(Doraleh Terminal)收归国有。

  理由是,吉布提方面认为迪拜世界港口公司在蓄意压低多哈雷码头的运量,以扶持周边海域内其他同为该企业运营的码头。

  迪拜世界港口公司则指责吉布提政府“违反契约义务并损害海外投资者权利”,并在2018年7月把此次纠纷提请伦敦国际仲裁法院进行仲裁。吉布提政府拒绝参与本次仲裁,但同意向迪拜世界港口公司支付5亿美元作为补偿,然而遭到后者拒绝。

  “到目前为止,我们与阿联酋政府没有任何问题,仍然保持着良好的关系,但我们主要关心的是与迪拜世界港口公司之间的争端。我们仍在努力寻求友好的解决办法,但同时我们也决心保护我们的利益,确保我们的发展不被任何其他伙伴所劫持。”达瓦莱告诉世界说,“我们奉行开放的经营、投资、共赢的伙伴关系,但同时没有人能左右我们的发展方向。”

  世界说张悦对本文亦有贡献

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:张翔宇
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