欧盟制宪再启动

    欧盟制宪的努力重上轨道。7月23日的欧盟政府间会议上，现任欧盟轮值主席国葡萄牙根据口头协议的内容，把起草的“改革条约”法律文本草案呈递给出席会议的各部长，将制宪从政治协商阶段推进到技术性落实阶段。
    葡萄牙需要在未来的近三个月时间里，领导各成员国达成最终文本并签署同意，以在10月18日至19日召开的欧盟非正式峰会前结束谈判，进入下一阶段各国内部审议批准（ratification）程序。如果一切顺利，新的“改革条约”将在2009年欧洲议会改选之际启动。
    自2005年欧盟宪法条约在法国和荷兰全民公决中被否定后，欧洲一体化进程便处于停滞和虚弱状态。此后，欧盟一直在思索如何在由27个成员国组成的新的泛欧空间内，既不激化矛盾又不引发危机地进行制度变革。
    今年6月的欧盟峰会为欧盟制宪带来了一丝转机。在德国总理默克尔的推动下，欧盟达成了简化宪法、制定“改革条约”的口头协议。
    外界观察分析认为，从目前情况看，新的“改革条约”获得签署通过难度并不大，虽然有部分国家仍持异议和反对意见。真正困难的是之后的审议批准过程。如何不重蹈两年前的覆辙，是摆在欧盟面前的一个巨大挑战。 

必要的妥协
    葡萄牙递交的“改革条约”草案保留了2005年宪法条约的实质内容，包括设立任期为两年半的欧盟理事会常驻主席、设立外交事务高级代表、根据相关国家的人口来衡量其在理事会和欧洲议会中的投票权，以及压缩欧盟委员会、使成员国在委员会中能够更多地轮换等。
    这些规定承认2005年宪法确定的欧盟需要有一个行动高效、功能强大的内核，同时也关注到各成员国民族国家的身份和民主生活，并作出一些必要的妥协和让步，以便为政治一体化进一步的发展提供充足的准备时间。 
　　2005年交付法国和荷兰公民表决的宪法之所以被否决，其中一个重要的原因就是过于激进。其过快地拉动政治一体化的努力，很容易让人联想到意欲抹去民族国家界限、建立一种超国家机构的武断之举。有评论家为这部宪法惋惜：“不是它有什么不好，而是它多跑了1000米，让欧盟体力不支。”
    因此，尽管被改造后的欧盟“改革条约”从内容上和2005年被否决的宪法并无二致，但至少可以看出它在回避欧盟“超国家机构”倾向方面的努力。比如，明确表示用“改革条约”的提法来代替容易引起人们顾虑的“宪法”；原先宪法中出现的诸如“法律”（law）、“框架法律”（framework law）的术语，被“规则”（regulations）、“指令”（directives）、“决定”（decisions）这些软化了的术语代替。此外，也不再规定用一些具有国家象征意义的符号来代表欧盟，比如欧盟的盟旗和盟歌。
    “改革条约”草案另外还接受了德国的建议，赋予欧盟单一的法律人格地位。但是为了避免人们担心欧盟掌握更大的权力，政府间会议特别声明：“会议确认欧盟具有法律人格的事实，绝不会超越成员国在各项条约中协商后的授予联盟制定法律或是行动的权力。” 
    复旦大学欧洲问题研究中心陆志安副教授分析说： “欧盟的整合是多层次的，并且在诸多方面保留了多样性的特征，欧盟这种聪明的做法自然应该运用到制宪上。”
  
不确定的公投  
    在7月23日、24日为期两天的欧盟政府间会议后，讨论“改革条约”的工作将继续由法律专家和各成员国委派的代表进行。
    轮值主席国葡萄牙希望能在10月18日的里斯本峰会上，就“改革条约”的最终法律文本内容达成一致。虽然时间紧迫，仅有不到三个月的时间，但是人们普遍预期届时达成一致的可能性很大。最令制“宪”者忧虑的是，“改革条约”在之后交付各国批准时，可能遭遇到公投风险。
    目前欧盟在重大问题上仍然是“全体通过制”，只要有一个成员国反对，决定就无法执行。然而各国通过的方式可以根据其成员国内部的宪法和法律，灵活地选择议会审议或全民公投。
    判决2005年宪法“死刑”的就是法国和荷兰两国的全民公投。当时政治精英的政治判断出现错误，从而选择了放弃议会审议而试图借公投形式，来验证民众对其政治决策的信心，结果民众选择了说“不”。
    此后，欧盟宪法似乎总是萦绕着一旦交付公投就有可能被否决的阴影。因此，“改革条约”是否能够获得批准的关键，就在于避免公投，而采取议会审议的办法。
    在目前的27个成员国中，根据国内法律，必须选择公投的只有一个国家——爱尔兰。爱兰尔素有“欧洲建设优等生”之称。从历史来看，爱尔兰不是没有过对一体化进程产生怀疑、否定的经历。2001年6月8日，超过半数的爱尔兰人在全民公决中反对批准旨在改革欧盟现行运行方式和欧盟机构的《尼斯条约》，这曾让欧盟总部猝不及防。
    不过，根据智库欧洲政策中心（European Policy Center）最新的一份政策研究报告，爱尔兰政府认为公投并不会那么困难，只要向民众提供足够的信息和积极地推广。惟一不确定因素是经济形势，如果经济状况恶化，公投的结果就很有可能是负面的。所以爱尔兰政府倾向于尽快进入公投程序。
    在余下的26个成员国中，虽无必须公投的法律约束，但受国内政治和民意的影响，有数个国家正在认真地考虑公投，或正处于要求公投的巨大压力之下，包括英国、荷兰、捷克共和国、葡萄牙、丹麦、西班牙和卢森堡。
    其中英国国内的形势最不明朗。英国新任首相布朗对修改过的“改革条约”表示满意，明确表示不希望将“改革条约”付诸公投，但遭到在野保守党主席大卫卡梅伦（David Cameron）以及英国保守党影子内阁外交大臣威廉黑格（William Hague）的猛烈攻击和反对。
    就现阶段来说，最令欧盟头疼的国家还是波兰。波兰政府不满于德国主导的根据人口数量确定的新投票表决制度，认为削弱了像波兰这样的小国的权力，并要求增加成员国阻碍欧盟法案通过的权力。在其他成员国做出让步、同意到2014年开始部分执行新的投票表决制度后，波兰政府最终同意了“改革条约”。但不排除在接下来的正式文本谈判中，波兰政府又出尔反尔，提出新的苛刻条件。
    “在新条约最终文本写好、签署和批准之前，我们并无所获。”欧盟议会宪法事务委员会（Parliament’s Constitutional Affair Committee）主席雷能说。 ■