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美前副贸易代表:中美经济合作的困难工作才刚开始

2017年05月23日 11:18 来源于 财新网
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卡特勒表示,中美经济合作“百日计划”初步成果清单中的问题是容易够到的果实,之前已经取得重大进展,只需完成最后步骤,困难的工作从现在才刚刚开始
资料图:卡特勒(Wendy Cutler)。图/东方IC

  【财新网】(驻华盛顿记者 张远岸)5月22日,美国前副贸易代表卡特勒(Wendy Cutler)在接受财新记者专访时表示,中美经济合作“百日计划”初步成果中没有新提出的问题,都是奥巴马政府曾试图解决的问题,取得了进展,但未能彻底完成谈判。

  美国商务部5月11日公布中美经济合作“百日计划”的初步成果,主要包括中国将恢复从美国进口牛肉,允许全资外国金融服务企业在中国提供信用评级服务,向两家美国机构发放债券包销和结算执照,发布进一步指引允许全资美国电子支付服务(EPS)企业开始执照核发程序;美国欢迎中国进口其液化天然气,并将从中国进口熟制禽肉。

  中国国家主席习近平4月初在佛罗里达州海湖庄园首次会见美国总统特朗普之后,双方宣布两位领导人同意展开为期100天的贸易谈判计划,以增加美国对华出口,减少中国对美的贸易顺差。

  卡特勒1988年加入美国贸易代表办公室,有30多年外交与谈判经验,且主要关注亚洲。她2015年10月加入美国智库亚洲协会(Asia Society),担任华盛顿办公室主任兼亚洲协会政策研究中心(ASPI)副主席。在加入亚洲协会之前,她在奥巴马政府担任美国代理副贸易代表。

  卡特勒是美韩自贸协定的美方首席谈判代表,该协定于2007年6月30日签署。在多边贸易协定上,她是1997年WTO金融服务协定的美方谈判代表,也参与了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判,包括其中与日本的双边谈判。

  卡特勒表示在奥巴马政府期间,中方在谈判中要求将鸡肉和牛肉联系在一起谈。“我之前参与过相关谈判,中国也要求美方开放市场。”她相信奥巴马政府尝试了所有办法来解决上述问题,但为了解决这些问题必须有政治意愿。这一次是可以看到政治意愿的,双方宣布了开放这些市场的截止时间。

  卡特勒分析中方有政治意愿的原因称,一来因为这些问题已经接近解决,新政府估计提出了大量要求,这些问题对中国来说相对容易。二来这释放了中方愿与美方合作的友好信号。

  例如在奥巴马时期,中国在2016年底已经提出向外国参与者完全开放信用评级市场;美国2010年9月15日提起在世贸组织(WTO)争端解决机制下的磋商请求,指控中国与电子支付服务有关的措施违反了中国在《服务贸易总协定》中的具体承诺,WTO2012年裁定中国歧视外国电子支付供应商。

  卡特勒表示,此次初步成果清单中的问题是“容易够到的果实”,之前已经取得重大进展,只需要完成最后步骤。困难的工作从现在才刚刚开始,要解决导致中美间在贸易领域产生摩擦的本质问题,包括国有企业、补贴、产能过剩、知识产权保护等。这些问题很复杂,涉及在中国敏感的问题,这些问题在美国国会中也很重要。

  卡特勒回忆称,在之前的中美贸易谈判中,最难解决的是中国钢、铝产能过剩,中国对信息通讯技术(ICT)提供很多补贴以保护本土企业成为行业领导者。

  据她了解,美国商界认为初步成果清单是向前进了一步,但他们仍然怀疑,并且担心他们真正关心的问题不会成为对话的首批成果。

  初步成果清单中称,双方将开始讨论一个一年计划,以进一步促进中美经济合作。卡特勒表示,中美全面经济计划(US-China Comprehensive Plan)是一个新对话机制,希望初步成果能够带来良好势头、意愿和关系,使双方能够开始解决那些困难的问题。

  卡特勒指出,美国政府不应该只关注关税税率不相等,并试图使其相等。美国从过去与韩国和日本谈判的经验中学到的是,一旦开始应对关税问题,就会了解到还有另外一堆阻碍市场准入的问题。她给美国政府的建议是,不要着急解决关税问题,退一步看桌面上的所有问题,比如在汽车产业上,这包括投资、知识产权、特殊标准等。

  卡特勒进一步解释称,汽车产业对所有经济体来说都是重要产业,而且我们知道这个产业受非关税因素影响,比如缺乏透明度和标准、牌照限制、特别税收、歧视性税收等等, 所以必须考虑到可能影响到贸易的各个因素 而不是只关注关税。

  她认为,如果处理不当,汽车产业可能会成为导致未来中美贸易关系紧张的新来源。现在还没有导致摩擦,但有可能成为新问题。

  此外,卡特勒建议,美国是否能够向中国明确说明,其对一个经济体符合市场经济地位的具体标准,以及中国所需要采取的步骤。

  她解释称,承认中国市场经济地位是中美之间的一个敏感问题,现在正在WTO争端机制的过程中。“中方可能感觉我们对有一天承认其市场经济地位的态度并不是认真的,我们每次只说你不是一个市场经济国家,而中方说你曾承诺在15年后将按照市场经济国家对待我们。 ”

  中国认为在应该在加入WTO15周年,即2016年12月11日,自动取得市场经济地位。《中国加入世贸组织议定书》第15条 (a)项称,在根据关税总协定1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时,该WTO进口成员应依据下列规则,使用接受调查产业的中国价格或成本,或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。不过15条同时称,无论如何,(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止。此外,如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件,则(a)项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。

  卡特勒回顾称,在往年的中美战略与经济对话(S&ED)中,中方每次都会这个问题,包括在加入WTO15年周年到来之前,但美国的反应总是负面的。

  截至2016年上半年,已有81个国家承认中国是完全市场经济国家。但是作为中国主要贸易伙伴国的欧盟、美国、日本等国家继续不承认中国是市场经济国家。

  不过,卡特勒认为鉴于特朗普政府强调执行贸易法,如双反调查和关税惩罚,这届政府可能不会寻求解决这个问题。“我觉得这个问题不会消失,因此希望能提出创新的想法来弥合双方的分歧。”

  在初步成果中,美国还认可了中国“一带一路”倡议的重要性。美国白宫国安会亚洲事务主任波廷杰( Matt Pottinger)5月14日作为美方代表,率团出席了“一带一路”国际合作高峰论坛相关活动。

  卡特勒认为如果有公开政府采购且竞标过程透明,“一带一路”倡议对美国企业和其他外国企业会有很多商业机会,比如投资项目和基建项目。

  她表示在海湖庄园会上,中国国家主席习近平强调了“一带一路”倡议的重要性。这个倡议现在也比之前的定义更加明确,在两年前人们可能对这个倡议究竟是什么感到困惑。“现在是美国认可该倡议重要性的好时机,他们已经了解这个倡议究竟是什么以及会带来什么机会,我希望他们会支持这个倡议。”

  亚太贸易路线

  刚刚在国会通过提名的美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)在越南河内参加了亚太经合组织(APEC)贸易部长会议,这是他上任后首次在国际舞台上亮相。除美国以外的TPP11个成员国在会后发表联合声明指出,认同TPP的经济和战略意义,并同意为此启动加快落实TPP的评估方案。各国部长已委任高级贸易官员在接下来几个月就此展开工作,在今年11月10日至11日的APEC领导人会议前完成相关评估。

  日本首相安倍晋三近日表示,希望美国回到TPP,但同时称其他成员国应该保持团结,不要浪费多年努力。“我们已经终于在自由和公平贸易规则上达成了协议。既然我们已经走了这么远,日本必须承担领导责任并继续推动谈判。”

  不过,莱特希泽5月21日在越南明确表态,美国不会改变退出TPP的决定,并称双边协定好于多边协定,这符合特朗普的看法。

  卡特勒认为,美国新政府在亚太地区的贸易路线还在形成中,一方面美国从TPP中退出,造成其对该地区承诺和参与的不确定性。但另一方面,美国政府也强调了参与该地区的重要性,宣布特朗普将出席东亚峰会、亚太经合组织领导峰会、东盟峰会。副总统彭斯(Mike Pence)、国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)、国防部长马蒂斯(James Mattis)都访问了亚太地区。“美国贸易代表莱特希泽刚刚到任三天就飞往亚洲,显示了美国对该地区的重视度。”

  被提名为美国贸易代表时,莱特希泽是律所Skadden的合伙人。在加入Skadden之前,他曾在里根政府时期担任美国副贸易代表。

  卡特勒表示,特朗普政府的第一个贸易谈判是北美自由贸易协定(NAFTA),开展与墨西哥和加拿大的谈判。当NAFTA谈判在进行中时,特朗普会将目光转向亚洲,寻找下一个谈判伙伴。日本作为该地区第二大经济体,是一个合乎逻辑的可能性。美国副总统彭斯与日本副首相麻生太郎4月18日至19日在日本举行了首次美日经济对话。

  莱特希泽5月18日正式致信通知美国国会,美政府将重谈NAFTA的意图,重谈范围或涵盖数字贸易、知识产权、劳工、环境、国企等议题。据美国相关贸易法律,美国与加拿大和墨西哥这两个NAFTA成员国的谈判,最早将于8月16日正式启动。

  卡特勒指出,最近日本对TPP11的态度更加积极,在这样的情况下TPP11的前景更加乐观,“但在美国不参与的情况下,要所有国家对TPP协定作最小幅度的修改并达成一致也是困难的。”在美国退出TPP后,日本是该协定最大的经济体。

  TPP成员国中有七个也参与了中国主导的区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判。在APEC贸易部长会议结束后,东盟贸易部长将于5月22日在河内举行第三次RCEP闭会期间会议。作为今年的东盟主席国,菲律宾已经表明目标是在11月东盟领导人峰会前结束RCEP谈判。东盟成立于1967年,今年是东盟成立50周年。

  卡特勒表示,RCEP谈判正在进展,但有一种看法认为,没有了TPP压力,RCEP成员国可能没有动力达成一个高标准的贸易协定。她称,如果RCEP在年底谈成,而美国从TPP退出,又很难与亚太主要经济体达成高标准双边贸易协定,这样的情况对美国来说会是令人沮丧的,“但好处是可能会让他们(特朗普政府)重新考虑他们的亚洲贸易战略。”

责任编辑:黄山 | 版面编辑:王永
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