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墨能源改革:非断腕无以自立

2013年08月22日 18:12 来源于 财新网
以史为鉴,墨西哥能源行业若要重新焕发活力,打破国有垄断、引入私营部门及外国投资不可回避,哪怕以牺牲跨党派合作协议为代价

  【财新网】(记者 张远岸)墨西哥外长梅亚德(José Antonio Meade Kuribreña)8月20日在北京对财新记者表示,希望推动中国在墨西哥增加投资,墨西哥欢迎中国对其制造业、基础设施建设及能源等行业进行投资。

  对中国潜在投资者来说,墨西哥新一届政府对其多个行业进行改革的进程值得关注。墨西哥新任总统涅托自2012年12月上任后,提出五项施政目标,即塑造一个和平的墨西哥,构建一个包容的墨西哥,建设一个拥有高素质教育的墨西哥,打造一个繁荣的墨西哥,以及展现一个承担更多国际责任的墨西哥。在此背景下,涅托提出了对教育、能源及电信等行业的改革方案。其中,能源行业改革无疑争议最大、推动难度最高。

  墨西哥能源行业改革主要面临两大问题:一是三大政党虽同意改革能源行业,但各自提出的方案存在不小分歧;二是墨西哥民众的民族感情。

  8月13日,涅托向国会提交了能源改革方案,其核心是为国有能源产业松绑,向私营部门投资开放;一旦方案通过,有望打破墨西哥能源行业75年来的国有垄断。1938年,墨西哥时任总统卡德纳斯(Lázaro Cárdenas)力排众议,将设在墨西哥的英、美、荷等国的17家石油公司的资产全部收归国有,建立了墨西哥国家石油公司(Pemex),并在宪法中禁止国家石油公司与帮助分担勘探和开采石油风险及成本的第三方签订合资合同。

  墨西哥是全球十大产油国之一,石油是最重要的国家收入来源,占政府财政收入的30%。Pemex是全球最大的石油公司之一,年收入超过1000亿美元。然而,Pemex没有足够的能力和技术来充分地开发本国油气资源,墨西哥能源产量逐年下降。自2004年达到日产340万桶石油的顶峰后,墨西哥石油产量至今已下跌了约25%。若保持现状,到2019年时,墨西哥的石油出口量将降至零,这将严重威胁政府的财政健康状况。

  对于墨西哥能源行业亟需改革这一点,墨西哥三大主要政党革命制度党(PRI)、国家行动党(PAN)和民主革命党(PRD)并无异议。为避免因政党意见不合而导致改革停滞不前,涅托上任第二天,上述三个政党领导就达成了“墨西哥协议”(Pact for Mexico),列举了95项改革目标,能源行业改革便是其中一项。

  三大政党的最大分歧在于是否修改宪法,以向私营部门投资开放;以及私营部门是否允许获得勘探和开采资源的特许权。

  左翼政党民主革命党主张能源行业在预算和管理上自主,并建立一个管理该国能源财富的基金,但反对修改宪法、向私营部门开放投资。

  右翼政党国家行动党提出的改革方案在三者之中最为大刀阔斧:Pemex与联邦预算分离,改革财政体系,逐渐取消关税和补贴。这一方案主张修改宪法,打破生产和供应链上的每一个垄断环节,这样所有国内外企业均可与Pemex竞争或合作,获得勘探和开采石油、页岩气和其他资源的特许权。 此外,该方案还包括出售Pemex的部分股份,但国家仍将拥有该公司过半的股份。这与挪威国家石油公司(Statoil)的模式类似。挪威国家石油公司于2001年被部分私有化,挪威政府拥有其67%的股份。

  执政党革命制度党的方案介于前两者之间。该党提出修改宪法,给Pemex预算自主权,限制工会权力,但禁止出售Pemex股份。Pemex可与其他企业签订利润共享合同,但私营企业仍无法获得勘探及开采的特许权。

  在右翼国家行动党表示支持的情况下,革命制度党的方案有望在国会获得多数通过。当然,为了获得国家行动党的支持,最终改革方案可能会向其主张倾斜。而立场与另两个政党大相径庭的民主革命党表示,将推动进行全国公民投票。

  此外,对私营部门开放能源行业,对墨西哥民众来说是一个敏感话题。国有化能源行业涉及到墨西哥的民族自豪感,每年3月18日墨西哥全国都会庆祝该行业被国有化的日子。打破该行业国有化甚至被一些民众视作是卖国之举,因此全国公民投票可能并不利于革命制度党方案。但若投票结果被忽视,民主革命党可能会威胁退出“墨西哥协议”,并引发街头抗议活动。

  然而,墨西哥能源行业改革需警惕重蹈覆辙。2008年4月,时任墨西哥总统卡尔德隆(Felipe Calderón)向国会递交能源改革方案,建议在不改变宪法的情况下增大Pemex的运营权限,使该公司适当引进外部资本与技术;同时Pemex提供“综合服务合同”及绩效激励,但在开发老油田时不分担风险。结果,改革引发大规模示威,而方案又缺乏对外资的吸引力,改革成果乏善可陈。

  以史为鉴,墨西哥能源行业若要重新焕发活力,打破国有垄断、引入私营部门及外国投资不可回避,哪怕以牺牲“墨西哥协议”为代价。这个已推动多个领域改革的跨党派协定应是打破政治僵局的利器,而不应成为改革障碍。■

责任编辑:黄山 | 版面编辑:杨秋波
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