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欧罗巴前路

2016年08月23日 13:20 来源于 财新网
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不是一个主权国家,也绝非一个帝国,应该如何定义欧盟?这是一个仍在等待答案的问题

  【财新网】(记者 王力为 实习记者 程小珊)毫无疑问,欧洲是当下世界最发达、多元化程度最高的大陆,然而,其前路亦最为扑朔迷离。英国公投退欧后,欧洲向何处去?这是相比英国前路,世人心中一个更大的疑问。

  2015年12月初,正值中欧建交40周年之际,财新记者受欧盟委员会之邀,作为中国媒体考察团一员,赴布鲁塞尔拜访了欧委会、欧洲理事会、欧洲议会等欧盟机构,随后,在欧盟成员国波兰首都华沙走访了波兰外交部、波兰欧洲事务研究所、华沙大学等机构。

  在布鲁塞尔和华沙,财新记者听到的是两个颇为不同的话语体系。与欧洲同处欧亚大陆、快速演变的中国和俄罗斯在其中扮演着不可忽视的角色。

  作为一个地区性组织,欧盟的成功是显而易见的。它收获了全球最大的统一市场带来的经济收益;在伊朗核危机等国际事务上作为一个整体发出更具影响力的声音。

  然而,欧盟正面临5个“事关生死的危机”,欧洲理事会一位不愿透露姓名的官员对财新记者表示,这包括乌克兰危机、希腊危机、巴黎恐袭、难民危机,以及英国退欧。

  8个月后,英国退欧成为现实,恐怖袭击在欧洲各地反复上演,难民问题、希腊困境和乌克兰危机继续发酵。欧盟各国国内、“核心国”与“外围国”间、各国与欧盟之间均显现出越来越难以弥合的分歧。

  极速变化的全球局势下,“欧洲计划”挑战何来?是否亟待调整方向?

  核心国逐鹿中国

  6月24日,英国公投退欧,卡梅伦在结果公布当天宣布辞去首相职务。前内政大臣特蕾莎·梅不久成为英国新首相。

  7月28日,梅在签约前一天突然叫停了前任卡梅伦政府与法国电力集团和中国广核集团达成的欣克利角C核电站建设计划,表示需要重新仔细审核该项目并最迟于9月底给出答案。

  这一突然决定令不少人惊讶。中国驻英国大使刘晓明在英国《金融时报》撰文表示,当前中英关系处于一个“重要的历史时刻”,该项目是对中英两国互信的一次考验。该项目已经接受过英法两国政府和欧委会的研究、审核和批准,已经过英国媒体、社会的充分讨论。他敦促英国政府尽早批准该项目,并希望“英国继续对中国开放”。

  不过,建设该项目所依据的经济假设已经发生变化。英国《经济学人》指出,过去六年中,陆上风能发电到2025年的预期成本已降低三分之一,太阳能发电的预期支出已降低近三分之二。随着可再生能源变得越来越有吸引力,建设此类大型核电项目已没有必要。

  《金融时报》亦发表社论指出,由于近年修建核电站的成本上升,核能发电的基本经济效益较该项目评估时已发生巨大变化。就算英国政府在重新评估后决定彻底取消欣克利角项目,中国也应该谅解。英国仍需要中国在其他领域的投资,尤其是在退欧后。而与中国相比,英国对外资仍要开放得多。

  卡梅伦政府对该项目的大力支持在当时的经济考量之外,也有战略原因。

  在卡梅伦和前任财政大臣奥斯本的努力下,中英关系进入了“黄金时代”。奥斯本在2015年访华时甚至远赴新疆。中国国家主席习近平在去年访英期间与卡梅伦一起见证了这一核项目的签约仪式,并称“这是近年来中英合作的旗舰项目”。

  对于卡梅伦政府的一系列对华政策,包括时任内政大臣梅在内的不少英国人士持有保留意见。在吸引中国投资方面,中国是否对外资有互惠式的开放和国家安全是两个最主要的反对理由。不少人认为,卡梅伦政府在中国身上下了一个巨大的赌注。

  这一赌注在中国的市场活力减弱后是否仍然值得?在2016年1月的冬季达沃斯论坛上,奥斯本回应财新记者表示,尽管中国的经济增速在放缓,但是,在目前的增速水平下,中国仍将在2020年以前增长出一个德国经济的体量。在过去的几个世纪中,现有体系在容纳新兴大国的问题上做得并不好 。

  “我认为将中国留在多边体系内绝对符合我们的利益。”他说,应该让中国感受到自己是现有国际多边体系的一分子,且中国所面临问题在这个体系中能得到更好的解决。”“我们必须准备好在中国成长、自我重塑的过程中,飞一场长途旅行。”

  这样的判断以及务实的商业考虑近年在欧洲大国中并不鲜见。在2015年10月习近平访英,中英双方签署价值约400亿英镑的商业协议后,法国总统奥朗德于11月初到访北京,见证了中法企业签署价值或高达200亿欧元的核废料回收合作协议。德国总理默克尔则在2015年10月和今年6月两次访华,两国企业分别签订了价值约200亿欧元和150亿美元的商业协议。

  2015年3月,英国不顾美国反对,率先加入亚投行,虽被视为情理之中,却也在多数人意料之外。据财新记者了解,德法英三国对于一道宣布加入亚投行本有“默契”,结果英国抢先一步宣布加入,德法方面对此颇感不满。最终,德国注资45亿美元,成为亚投行的域外第一大股东。5位副行长中,德国和英国各占一席。

  曾担任法国国防部长高级顾问的布鲁金斯学会美国与欧洲中心访问学者陆克(Philippe Le Corre)在他的新书《中国在欧攻势》中写道,“中国无疑在最近几年中增加了在欧洲的政治影响力,而且是通过‘分而治之’的方式实现之。”

  在此环境下,欧洲国家内部不乏对政府不顾本国企业在华运营环境,竞相与中国“打得火热”的担忧。欧盟驻华大使史伟在2015年11月底财新记者启程赴欧前表示,中欧40周年的关系总体十分成功。投资关系方面,当前中国每年在欧盟投资约200亿,而欧盟每年在华投资仅约100亿。欧盟对贸易和投资是开放的,但中国方面仍有不少限制。欧盟希望两边的市场开放是对等的,否则,欧盟的大门将不会永久敞开。

  外围国离心

  2015年11月24日,第四次中国-中东欧国家领导人会晤在苏州举行。期间,国务院总理李克强和匈牙利、塞尔维亚两国总理共同见证了“16+1合作”的“旗舰项目”匈塞铁路相关合作文件的签署。

  “16+1”是欧元区危机后,中国于2012年发起的经贸合作机制。在该框架下,首届中国-中东欧国家领导人会晤于2012年在华沙举行。

  对于该铁路项目和“16+1”机制,欧盟方面颇为不满。欧委会一位不愿具名的官员对财新记者表示,中国与欧盟国家有双边关系很正常,但是,在欧盟之外与一个较大的群体建立关系,这是第一次。

  对于匈塞铁路,他表示,这条铁路并不在欧洲基础设施的短期规划中,塞尔维亚的债务水平也较高,该项目的经济性存有疑问。中国帮助两国修建该条铁路在一定程度上干预了欧盟的基础设施规划。

  匈塞铁路项目是中国铁路出口欧盟的第一个项目。前述欧洲理事会官员表示,中国在“一带一路”倡议下对出口铁路技术有强烈的愿望,但是需要保证这不会架空欧盟。

  陆克写道,建立新的多边平台,令形势向有利于中国的方向发展,是另一个欧洲人眼中中国的做法。 在中东欧之外,北京方面在北欧和南欧也有类似努力,但目前还未有成果。

  实际上,南欧国家在德国主导的经济政策下长期面临困境,对于欧盟政策亦有诸多不满。不过,中国主体近年在意大利、希腊等南欧国家的活跃仍更多停留在企业层面。

  面对欧盟的批评,匈牙利外交与对外经济部部长西雅尔多表示,中国与16个中东欧国家的货运量之和都不及意大利与中国间的运输量,更不要提中国与德国或法国的运输量。“相比美国和中国之间的紧密经济联系,因为我们和北京合作而批评我们简直可笑。”

  据匈牙利《布达佩斯商业日报》报道,欧盟曾通过多种渠道试图说服匈牙利和塞尔维亚重新考虑此项合作。此前匈牙利曾为此项目向欧盟“连接欧洲基金” 申请资金支持,但因这条铁路不属于欧盟制定的长期发展规划遭到拒绝。

  近期政经发展与匈牙利颇为相似的波兰的情况更具代表性。作为欧盟内的人口、面积、经济大国之一,在上一任波兰政府的领导下,波兰在欧盟内的话语权和参与度有了显著提升。但是,在疑欧党派上台后,波兰不但与德国关系降温,更与欧委会产生不和,公开反对其难民分摊计划。

  波兰智库欧洲战略中心主席布卢兹对财新记者表示,波中是战略性的伙伴关系,政治家们在“16+1”机制和加入亚投行上做得很出色,企业家们仍需加油。

  他解释道,波兰通过自身努力,在2004年满足了“入欧”条件,加入欧盟。不过,在全球金融危机后,波兰从完全以欧洲为重心的战略转向更多望向海外。波兰拥有极佳的地理位置,不应只为波中或中国—中东欧贸易服务,而应与鹿特丹和汉堡竞争,为整个中欧贸易服务。

  2014年到2020年间,波兰预计将获得共计1058亿欧元的欧盟财政拨款。在此之后,可获得的拨款总额面临不确定性。由于过去几年波兰经济快速发展,欧盟方面希望波兰为欧盟的预算做出相匹配的贡献,而非继续依赖超出其所交欧盟会费三倍有余的欧盟拨款。

  因此,“与中国的合作尤为重要”,布卢兹说,这将给波兰带来更充裕的资金补充欧盟拨款,尤其是在当前波兰与欧盟存有分歧的情况下。

  去年10月,波兰右翼党派法律与公正党在议会选举中获得全面胜利。新政府宣布了包括加强对新闻媒体管控、颁布宪法法院修正案和更换法官人选在内的一系列变革。此举不仅在波兰国内引发支持者与反对者的激烈讨论,也引起欧盟的密切关注。

  欧洲理事会的宪法顾问机构威尼斯委员会认为,波兰宪法法院改革“将弱化波兰宪法法院职能,破坏民主、人权和法治”。7月27日,欧委会定下三个月期限,要求波兰撤回这一系列改革法案,不然将可能面临欧盟制裁,例如暂停财政拨款,甚至暂停波兰在欧盟最重要决策机构欧洲理事会中的投票权。

  对此,波兰内政部长布瓦什查克表示,欧委会应该支持成员国并且专注于反恐,而非干涉成员国内政。在欧盟所定期限之前,波兰总理希德沃表示,这一问题是波兰的内部问题,将由波兰人自己决定,但会保持与欧委会的对话。

  这一困局牵涉欧盟的一个根本性问题——欧盟对成员国的内政究竟是否有管辖权。从法律上讲,欧盟有权要求成员国遵守欧盟标准,但现实中却缺乏强制执行能力,只能借助制裁向成员国施压。

  欧盟竞合中国

  2015年以来,欧盟对中国在一些争议事项上的态度颇为强硬。年初,欧盟就在各成员国间发起就中国在WTO框架下“市场经济地位”的“方向性辩论”。5月中旬,欧洲议会作出了一份非强制但具方向性的决议,要求欧委会拒绝承认中国的“市场经济地位”。与此同时,欧盟还对中国提起多项关于螺纹钢等产品的反倾销和反补贴案。

  另一个受到高度关注的是中国在钢铁等行业的产能过剩问题。部分由于中国一季度信贷政策宽松,不少过剩产能产品价格反弹,产能并未有显著削减,产量则出现上升。

  对这两个问题,中国政府均迅速做出了有力反应,以维护本国利益。

  在7月中旬于北京举行的中国欧盟领导人会晤中,欧盟领导人在此问题上向中方施压。欧盟委员会主席容克在记者会上表示,中国的钢铁产量是欧盟的两倍,中国的钢铁产能过剩对欧洲是很严峻的问题。双方决定成立有关产能过剩的工作组,这个工作组将想办法对中欧双边钢铁贸易等情况加以量化和监测,共同寻求解决办法。

  他向财新记者透露,设立工作组的方案是他与欧洲理事会主席图斯克、中国总理李克强三个人小范围讨论商定的。“当一定得找到一个解决方案时,小范围会谈总是管用的一招。”

  在7月初的G20贸易部长会上,欧盟各国在这一问题上的一致立场,德国、法国、意大利等欧盟国家贸易部长以及欧盟贸易专员均在发言中反复就G20成员国中的产能过剩问题施压。

  欧盟在这两个问题上的坚定立场背后,是西方国家高度一致的立场。在今年的数场G20财长会和贸易部长会中,美国、日本、加拿大等主要发达经济体均与欧盟方面一道对中国产能过剩问题发难。这一问题也是6月的中美战略经济对话中的一项焦点议题。7月14日,美国亦表示,不支持中国在年底自动获得市场经济地位。

  2016年以来,中国海外投资的爆发式增长,也令欧洲国家对来自中国投资的态度发生转变。就在欣克利角项目被叫停前一个月,德国和欧盟方面均对中国美的集团计划以45亿欧元收购德国机器人制造商库卡集团的要约表达了担忧。德国副总理兼经济部长加布里尔曾公开表示,正在欧洲范围内为库卡寻求一个替代收购方。

  拥有百年历史的库卡公司是全球领先的机器人、自动化设备供应商,也是德国“工业4.0”平台的成员企业。对于目前的德国来说,工业数字化和高精尖机械是其十分看重的领域。据《金融时报》报道,默克尔在与德国实业家们的会面中表示,德国政府没理由阻止该笔交易,但认为高管们对待中国企业收购德国技术的放松态度“太天真”。

  最终,德国经济部在审核后于8月17日决定放行此笔收购,认定该笔收购不会威胁德国的公共秩序和安全。

  此轮欧洲对中企投资态度趋严,无疑与今年以来中国企业大规模海外收购的趋势有关。根据普华永道的最新报告,2016年上半年,中国企业海外并购交易额增长近三倍,超过前两年海外并购额的总和。在欧洲的交易数由2015年下半年的62笔,激增至163笔。

  贝克麦坚时国际律师事务所发布的跨境并购指数显示,2016年二季度全球跨境并购活动持续放缓,唯有中国保持强劲势头。

  尽管紧张关系不时显现,欧盟方面仍然认为,中国的“一带一路”倡议与欧盟的“容克计划”有很大合作空间。“容克计划”是2014年欧委会主席容克主导推出的一项投资计划,力图通过设立“欧洲战略投资基金”,在三年内投资约3150亿欧元,以促进经济发展,创造约130万个就业岗位。

  欧盟驻华大使史伟表示,2016年中欧关系有两个新发展,一是继2015年14个欧盟成员国一道成为亚投行创始成员国后,中国在2016年初加入欧洲复兴开发银行,将借此将其资金和企业带到欧洲欠发达国家。另一个是中国将通过参与项目融资和参股“欧洲战略投资基金”两种方式,参与到“容克计划”中。

  2016年5月,负责管理该基金的欧洲投资银行行长霍耶尔亦在上任4年后首度访华,力图将中国企业和资金也带到欧洲发达国家。

  在一些中东欧人士看来,这样的努力恰恰为中东欧更大规模吸引中国投资提供了充足的理由。不过,对于“一带一路”,欧盟各国远未形成一致看法。波兰外交部亚太司一位官员对财新记者表示,中东欧各国纷纷承诺参与“一带一路”,不是因为业已确信其前景远大,而是因为(在各国经贸竞争中)不希望被拉下(fear of being left out)。

  对俄政策造裂痕

  欧盟各国的对俄政策和立场,将各国面临的困境更清楚地展示在世人面前。这在2014年乌克兰危机后的能源政策分歧上得到集中体现。

  欧盟国家长期依赖俄罗斯的天然气出口。根据欧委会2014年的报告,欧盟从俄罗斯进口的天然气占其用量的39%。波罗的海三国和芬兰所有的天然气都是从俄罗斯进口。能源最多元化的法国则因为拥有核能等其他能源,仅从俄罗斯进口约20%的天然气。

  在2014年延续至今的乌克兰危机中,欧盟各国对俄罗斯天然气的依赖成为俄罗斯的一大谈判筹码,并造成成员国之间、成员国与欧盟之间的分歧。

  匈牙利、奥地利、保加利亚等国长期依赖从俄罗斯经由乌克兰输入的天然气。在乌克兰政局以及俄乌关系不稳定的情况下,这些国家需要一个能绕过乌克兰直接获取俄罗斯天然气的方式,天然气输送管道“南线”计划正是保证这些国家天然气供给顺畅的重要方案。

  然而,欧盟委员会则以此项目违反欧盟竞争法为由对成员国施压,包括迫使保加利亚暂停管道建设。由于欧委会的反对,俄罗斯在2014年底取消了“南线”计划,这引起匈牙利等国对欧委会的不满。

  另一方面,从俄罗斯直接通往德国的海底天然气输送管道“北溪2号”却暂未受影响。该管道建成后,俄罗斯将绕过波罗的海国家和对俄强烈不满的波兰,向德国出口比目前多一倍的天然气,满足欧洲10%的总需求量。德国政府表示,此项目并未违反欧盟对俄制裁措施,而且由于这是民企商业决定,政府无法干涉,最终决定权在欧委会手中。

  6月22日,波兰总理希德沃对默克尔表示,“在我们看来,这是一个将会导致欧洲分裂的投资。”德国副总理兼联邦经济和能源部部长加布里尔则称,这条输气管道“对德国而言是商业问题,对波兰而言则是政治问题”。

  一些原“南线”计划受益国也对此表达了强烈不满。匈牙利外交与对外经济部部长西雅尔多称,“也许我们的项目被取消是因为巴尔干半岛国家不如欧盟成员国有影响力;另一个项目受到的批评少很多,因为涉及‘重要国家’。” 意大利总理伦齐亦表示,“我们对南溪说了不,突然间,我们发现还有北溪……我不能说有多愤慨——但是,这规则要么所有人都必须遵守,要么就别遵守。”欧洲理事会主席图斯克也称,北溪2号管道无法帮助欧盟降低对俄罗斯天然气的依赖。

  一直以来,欧盟的“外围国家”都对以德国为首的“核心国”对欧盟政策的包揽存有不满。谈及意大利和德国在欧盟内的分歧时,伦齐称,欧盟必须为全部28个成员国服务,而不是只满足一个国家的需求。

  因此,德国的一举一动都被其他成员国密切关注。除北溪2号管道问题外,部分德国企业绕开对俄制裁,继续与俄罗斯开展交易的行为也让许多欧盟成员国不满。2015年,德意志银行更被爆出在俄罗斯从事近100亿美金可疑交易。据彭博社报道,德意志银行涉嫌帮助多位与俄罗斯总统普京关系紧密的客户将财产转移出境。

  实际上,默克尔领导的德国是欧盟对俄制裁的强有力推动者,坚持取消制裁的前提是俄罗斯兑现旨在化解乌克兰东部战局的《明斯克协议II》,协议条款包括俄罗斯撤出所有重型武器、维护停火局面等措施。

  不过,由于在前任德国总理施罗德任期内德国与俄罗斯经贸关系尤为紧密,德国恰恰是此轮西方对俄制裁中经济利益受损最严重的国家之一。因此,当前与默克尔领导的德国基督教民主联盟党联合执政的、由德国外长施泰因迈尔领导的德国社会民主党希望延续亲俄政策,不希望对俄制裁延续太久。

  而与担忧战略安全的东欧国家支持制裁不同,南欧国家由于经济持续低迷、难民问题严重,对制裁俄罗斯并不“感冒”。希腊和意大利总理都曾在制裁期间与俄罗斯总统普京会面,希望发展友好关系。在此情况下,如果德国政府和企业不能以身作则坚定执行对俄制裁,这些国家或选择不再延长制裁。

  经济政策陷困境

  包括财政、货币、贸易等政策在内,经济政策是欧洲的各类问题中,受到最广泛讨论的领域。

  财政政策方面,欧盟成员国均签署了《稳定与增长公约》,承诺政府财政赤字不超过GDP的3%,公共债务不超过GDP的60%。而为了保证欧元区的稳定,欧委会有权要求违反此规定的欧元区成员国整改,若在期限内未达到要求将可处以不超过该国GDP0.2%的罚款;若多次违反,将可处以不超过该国GDP0.5%的罚款,并暂停欧盟拨款发放。

  2015年,西班牙的财政赤字达到GDP的5.1%,葡萄牙的赤字达到4.4%,均超过3%的规定。不过,考虑到困难的经济大环境以及两国遵守规则的承诺,欧委会在7月27日决定,不对两国处以罚款。在英国公投脱欧、各成员国国内疑欧派势力上升的背景下,这项决定并不出人意料。此前,法国也曾长期违反《稳定与增长公约》而未受处罚。

  不过,欧元集团主席、荷兰财政大臣迪赛尔布洛姆对此决定表示失望,认为欧盟一次又一次放弃对违反公约的国家给予处罚,将让欧盟公信力下降。荷兰与德国同属“北部欧洲”(northern Europe),提倡遵守财政纪律、反对政府负债。

  不少其他成员国亦因此质疑欧委会,认为其没有做到对大国小国一视同仁,默许大国违反公约却要求小国执行。

  欧盟的预算分配体系也是各国妥协的产物。欧盟的预算资金每七年分配一次,多数领域都需在起初定下每个国家将会获得的份额,只有占比极为有限的研发和基建领域预算资金不预先按国分配,而是根据项目优劣分配。

  在制定预算时,各国常常吵得面红耳赤;而在七年中,则不可能根据情况发展而动态调整。这令欧盟财政资金使用分散,且不时出现闲置。

  货币政策是最受关注的一个领域。从欧元体系中受益较多、长期保有巨幅贸易顺差的德国长期要求欧洲央行采取较为谨慎的货币政策,而欧元区近年的形势又让欧洲央行不得不采取一系列宽松措施。

  在当前这个总需求不足的世界里,德国的节俭(相比“南部欧洲”的赤字)是更大的失败。诺贝尔奖得主斯蒂格利茨在其8月刚刚出版的新书《欧元:一个统一货币如何威胁欧洲的未来》中表达了这样的观点。这也是多数英美世界经济学家的看法。德国人则由于其恶性通货膨胀的惨痛历史和长期形成的文化,对货币宽松和债务深恶痛绝,认为这必然滋生道德风险。

  在斯蒂格利茨看来,尽管欧盟目前的困难由许多因素共同导致,但贯穿全局的一个败笔恰恰是:创造统一货币却没能建立相应、必要的制度,包括各成员国发行统一债券、互相担保银行存款,以及设立共同的失业保险基金。“如果按照目前的轨迹发展下去,欧元必将走向失败。”

  过去数年中,欧元区在银行业联盟等方面做出了一系列阶段性努力,但是,在英国退欧后,这些需要巨大政治成本的系统性改革的前景变得更为扑朔迷离。

  作为欧盟内争端的最新一例,意大利银行业今年以来面临的困境本可以通过意大利政府注资的方式有效应对,然而这一被普遍认为“最不差”的方案因德国坚持反对,为欧盟所禁止。

  在贸易政策方面,欧盟一方面坚持较高标准,另一方面又碍于欧盟各国的不同观念和诉求,常常难以就贸易协定的一些条款达成一致。

  前述欧委会官员表示,考虑到欧洲市场规模巨大,通常是与欧盟商谈贸易协定的对手方需要改变自己的监管和贸易保护规定。

  在过去两年吸引极高关注、被认为是第一个代表“21世纪标准”的贸易投资协定——跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP),正面临很大的困难。尽管此项协定会给欧盟带来巨大的增量贸易投资机会,但欧盟各成员国及民众对转基因食品、环境标准等方面有着极为不同的立场。布鲁哲尔研究所访问研究员纳塔拉吉分析指出,欧盟在接下来的很长一段时间内需要集中精力与英国举行退欧谈判,加上美国、德国、法国将接连迎来选举,TTIP谈判进程将被延缓。

  当前被寄予最大期望的欧盟与加拿大的综合经济贸易协定(CETA)亦正面临流产的风险。在经过长达七年的谈判后,这一被欧盟贸易专员称为目前为止欧盟谈的质量最高的贸易协定文本已经敲定,只待各成员国及欧盟理事会、欧洲议会通过。

  然而,对于这一文本,罗马尼亚不满公民前往加拿大需要签证,比利时部分地区则担心加拿大投资者将不会遵守本地环境标准。加拿大国际贸易部长弗里兰在5月就此表示,“如果欧盟不能与加拿大达成这一贸易协定,我实在不知道欧盟还能与谁达成贸易协定?”

  难民困局与疑欧党派崛起

  2015年,首次向欧盟申请难民身份的人数超过126万,为2014年的两倍多。超过3770名希望前往欧洲的移民葬身地中海。在源源不断的来自叙利亚、阿富汗、伊拉克等国的难民中,夹杂着许多希望寻求更好的工作机会而来到欧洲的非难民。一旦进入欧盟申根区域,他们就弥散在了这片早已撤除成员国之间边关多年的欧洲大陆中。

  为了商讨难民问题,欧盟多次召开各级会议。尽管各国都同意不能眼睁睁看着难民们流离失所,但却为如何分配这上百万人争执不下。作为欧盟边界国家,希腊、意大利和匈牙利承担的难民负担显著大于其他成员国。以德国为首的部分成员国坚持要求所有成员国遵守共同承担原则,将难民分配给各国,欧委会将为此提供资金支持。

  2015年9月,欧盟成员国内政部长会议不顾匈牙利、斯洛伐克、捷克和罗马尼亚的反对,经多数投票通过强制性难民转移安置计划,计划在两年内重新安置12万难民。欧委会主席容克称,成员国每拒绝接纳一位难民,欧委会计划对其处以25万欧元的罚款。

  匈牙利总理就此表示,难民问题“不是欧洲的问题,而是德国的问题。他们都想去德国。”匈牙利政府不会执行违反民众的意愿和国家利益的欧盟政策。匈牙利将于10月就是否接受欧盟难民分配举行全民公投。

  在匈牙利拒绝接收难民、德国难民名额紧缺的同时,西班牙、葡萄牙等国却面临着万事俱备却等不到难民的尴尬。西班牙政府2015年同意帮助希腊和意大利转移安置2749位难民,国内各方已做好相应准备迎接难民到来。但是,在过去的半年中,仅有18位难民抵达西班牙。问题不仅在于希腊、意大利等难民入境国的审核,以及欧盟和西班牙各级政府繁杂的手续,也在于难民们的意愿。

  大多数难民并不愿意留在匈牙利等国,只想前往德国、英国这些经济繁荣、难民政策相对宽松的国家。对此,默克尔表示,如果难民们想要留在欧盟,就不能挑选前往的国家,必需服从调配。“难民申请人没有权利说,我只想去某一个欧盟国家获得难民身份。”

  在难民分配计划迟迟未能落实的情况下,希腊和意大利对其他成员国十分失望。自2015年9月转移安置12万难民的计划通过以来,仅有2213人离开了希腊,843人离开了意大利。

  德国政府对接收难民的坚定支持与该国历史有关。“二战”中许多犹太人被迫离开德国,前往世界各地避难。默克尔多次表示,德国将坚持接纳难民,并表示吸纳移民能够为德国提供更多劳动力。难民危机初期,多数德国民众也支持本国接收难民。

  然而,继2016年新年夜发生的大规模性骚扰案件后,7月,德国在短短一周内接连遭受4起恐怖袭击。其中两起袭击的发动者是分别来自叙利亚和阿富汗的难民身份申请者,极端组织“伊斯兰国”宣布为此负责。尽管默克尔多次公开表示,恐怖主义在难民危机之前就已在德国存在,德国民众仍然心生恐惧。

  在这样的环境下,德国极右翼党派德国选择党(AfD)正借机煽动民众情绪以获取更大政治力量。除了反移民之外,选择党也是坚定的疑欧党派,反对欧盟权力的扩张。尽管目前该党在德国议会中并无席位,在欧盟议会中也仅有两个席位,但是,在今年3月举行的德国地区选举中,该党获得的选票急速上升,默克尔领导的基督教民主联盟的支持率却明显下降。在将于2017年举行的德国联邦议院选举中,选择党不仅有望取得席位,且不排除给默克尔带来压力、迫使她调整难民政策的可能。

  借难民危机和恐袭事件提升支持率的现象绝不仅限于德国。法国的国民阵线、奥地利自由党等极右翼党派的支持率近年来均不断攀升。在即将重新举行(此前选举计票中被认定有违规行为)的奥地利大选中,奥地利自由党有可能成为欧盟成员国中第一个极右翼执政党。而法国的国民阵线已经成为欧洲议会席位最多的法国政党。

  英国独立党领导人法拉奇等人领导的英国退欧运动已经成功鼓动英国公民公投退欧。在由民众直接选举的欧洲议会内,这些反对欧盟一体化进程、反对移民的极右翼党派正继续寻求扩大影响,试图左右“欧洲计划”的进程,甚至改变其方向。

  尾声:调整前路方向?

  英国公投结果揭晓后,德国、法国等六国外长在德国紧急会晤并发表联合声明,引发以波兰和匈牙利为首的许多中东欧国家不满。后者认为欧盟不应再继续被西欧国家单方面领导。

  随后,法德等国提出,支持欧盟一体化进程采取“双轨速度”,给予成员国在进程速度上更大的选择权。

  6月28日,欧盟外交与安全政策高级代表、欧委会二号人物莫盖里尼发布了最新的《欧洲外交和安全政策全球战略》(下称《战略》)。该份《战略》本应在英国公投结果揭晓前面世,但莫盖里尼将其延迟至结果公布后。

  曾担任希拉里国务卿任内美国国务院政策计划主任的普林斯顿大学教授斯劳特撰文分析称,莫盖里尼在《战略》中首次提出的“合作性地区秩序”与欧盟当前展现的“一体性政治秩序”形成鲜明对比。“双轨”或“多轨”速度(的一体化进程)仍然隐含最终走向同一个终点。

  欧盟应该做的是以英国脱欧为一个催化剂,找到一条通向“更有效联盟”的道路,而非继续追求“日趋紧密的联盟”。她写道,即打造一个能够同时兼顾统一性和灵活性、既可协同一致又能分散而行的合作性地区秩序。

  曾担任美国前国务卿舒尔茨的执行助手、联合国秘书长特别政策顾问的耶鲁大学大战略领域杰出学者希尔将欧盟的建立视作对现代国家体系的一场“良性攻击”。

  他对财新记者解释称,“三十年战争”于1648年结束后,现代的威斯特法利亚式主权国家体系在欧洲成型。然而,在冷战后,欧盟各国又逐步卸去各自的主权国家权力,与其创造的现代国家体系分叉而行。

  对于欧盟之外的人来说,从来看不清欧盟究竟会演变成什么样。他表示,耶鲁大学每年都会迎来一位“欧洲学者”,已有逾20年时间,“但他们从来没能向我们讲明白,应该如何定义欧盟。不是一个主权国家,也绝非一个帝国”,这是一个仍在等待答案的问题。

责任编辑:杨哲宇 | 版面编辑:邱祺璞
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