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人事布局信号鲜明 特朗普政府将带美国走向何方

2016年12月27日 17:14 来源于 财新网
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当选总统第一个任期的政策,首先必须考虑助其胜选的选民组成,满足其在竞选期间对主要支持者做出的承诺。这也是分析特朗普人事提名及主要政策趋势一个必须考虑的先决条件
资料图:特朗普 视觉中国

  【财新网】(世界说 楚城 发自美国华盛顿)临近年底,距离2017年1月20日特朗普正式就职美国总统仅四个星期,其内阁和白宫的主要职位提名已经基本出炉。在华盛顿,人事任命即政策(personnel is policy)。透过现有的人事提名,我们可以一窥特朗普第一个任期内各个领域的主要政策趋势。

  当选总统第一个任期的政策,首先必须考虑助其胜选的选民组成,满足其在竞选期间对主要支持者做出的承诺。这也是分析特朗普人事提名及主要政策趋势一个必须考虑的先决条件。

  具体而言,特朗普的胜选,必须归功于来自中西部传统工业地区的白人选民。这决定了特朗普必须把中西部地区的就业增长、基础设施建设等等,作为他上任之初就得着手的政策方向。

  除此之外,特朗普在竞选期间承诺的打击非法移民打击恐怖主义、全面税改、金融领域去监管等方向,也将是他第一个任期里主要需要解决的问题。

  非法移民及恐怖主义 换个打法试一试

  全盘审视特朗普截至目前的人事提名便能发现,特朗普将努力兑现他在打击非法移民和恐怖主义方面的承诺。

  在这两个领域,将起到关键作用的人物包括:国防部长提名人、退伍上将詹姆斯·马提斯(James Mattis),国土安全部长提名人、退伍上将约翰·凯利(John Kelly),国家安全顾问提名人、退伍中将麦克·福林(Michael Flynn)、司法部长提名人、现任阿拉巴马州共和党参议员杰夫·赛森斯(Jeff Sessions)以及中情局局长提名人、现任堪萨斯州共和党众议员麦克·彭佩奥(Mike Pompeo)等等。

  在打击恐怖主义问题上,特朗普政策最主要的特点,恐怕将会和奥巴马时期“唱反调”。

  无论是马提斯、凯利、福林还是彭佩奥,都是奥巴马执政8年期间著名的反对派。举例而言,在中东问题上,马提斯主张扩大军力投入和采取更具侵略性的策略,尤其是加强在地驻军和长期军力投射方面。

  在伊朗问题上,马提斯也认为奥巴马过于软弱,最终导致他被奥巴马从中央司令部的位置上撤换下来。在一定程度上,马提斯代表的是传统美国军人的经典形象:信奉绝对实力,有着丰富的地面作战经验,在伊朗、伊拉克等传统安全问题上继承了从冷战时期一脉相承至今的强硬乃至“仇视“的态度─这也是美军高层给马提斯起了个“疯狗”外号的原因。当然,也有人认为,马提斯是海军陆战队的典范,代表的是二十世纪海军陆战队在外作战的精神。

△ 特朗普在挑选内阁成员阶段与詹姆斯·马提斯的合影

  总而言之,这一形象与奥巴马时期美军强调的“巧实力”,和对先进国防技术的依赖是相悖的。

  与之相似,福林在伊斯兰教问题上的看法也相当极端——他曾公开声称伊斯兰教“不是宗教而是意识形态”,甚至曾称伊斯兰教是一种癌症。而特朗普提名的中情局局长麦克·彭佩奥也是反恐问题上的强硬派。

  彭佩奥是“茶党”众议员,强烈反堕胎反穆斯林,甚至还支持此前被斯诺登曝光的美国国家安全局的情报监听计划。他曾宣称,“凡是不公开以伊斯兰的名义,谴责伊斯兰恐怖主义的美国穆斯林领袖,均应被视作恐怖主义的同谋”。

  移民问题将采更激进措施

  赛森斯是特朗普竞选初期就站出来的公开支持者,也是特朗普整个竞选过程中,在非法移民问题方面最重要的政策顾问。长期以来,赛森斯被认为是参议院最保守的议员之一。赛森斯支持伊拉克战争,还曾在2005年参议院的一个以90票赞成、9票反对的高票数通过的“禁止美军虐囚”的提案中,投过反对票。换言之,赛森斯不认为应该用立法禁止美军虐囚。

  赛森斯自从政以来就高调反对非法移民,他自己也是在美墨边境“造墙”的早期鼓动者。赛森斯早期曾竞争过联邦法官职务,但因为种族主义倾向失败。而自1997年成为阿拉巴马州参议员以来,赛森斯最重要的议程就是打击非法移民;一是加强边境管控,二是加强用工管制。这对于依赖非法移民劳动力的行业而言,结果恐将是毁灭性的。

  总而言之,这批官员的组合,放在奥巴马到特朗普的交接大背景下看,无异于一个“复仇者联盟”——可以预见,奥巴马执政8年来,在反恐和打击非法移民领域的主要政策,将有很大可能被全部推翻。

  基建“跃进”与就业“一石二鸟”

  在竞选期间,特朗普曾承诺要修复美国的内陆城市,并重建高速公路、桥梁、隧道、机场、学校和医院等基础设施。更重要的是,特朗普希望通过这些重建项目,给数百万美国人带来工作。根据估算,这一大规模的基础设施建设计划,将耗资上万亿美元,因此有不少评论将其称为美国版的“四万亿”计划。

  在这样的大背景下,特朗普内阁的交通运输部长提名可谓恰逢其时:被提名的赵小兰,是小布什内阁的劳工部长,也是美国政府第一位华人女部长,和在小布什任内唯一任满两届八年任期的部长。

  在此之前,赵小兰还曾在老布什内阁担任过交通运输部副部长,从经验角度看,她出任特朗普政府的交通运输部长一职毫无瑕疵,其经验也完全适合特朗普“通过基建投资带动就业”这个一石二鸟的计划。

  更重要的是,赵小兰的丈夫是现任共和党的参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)。把交通运输部部长的职位给了赵小兰,无异于是特朗普向建制派共和党人示好、寻求合作的信号。

  然而,特朗普第一个任期内的基建政策,仍将面临巨大挑战。以公路为例,在此之前,美国公路基建投资的出资重头来自公路信托基金(Highway Trust Fund)。该基金由运输部的公路管理局具体运作。根据法规,信托基金的12%左右将用以资助公共交通;而该基金的资金来源,主要为燃油税、轮胎税、重车税以及载货汽车、挂车、客车购置税等等。

  除此之外,虽然国会参众两院内,涉有跨党派且规模较大的,支持美国公路基建的“Pave America”党团。但由于财政状况受限,在信托基金方面能够增加的投资极为有限。无论是众议院议长保罗·瑞恩(Paul Ryan)提出共和党基建蓝图“A Better Way”,还是其他类似计划,都未能在增加基建投资上有更大进步。

  更重要的是,国会在如何进行基建投资问题上存在分歧。理由是,这又涉及到影响基建成本的最低工资、劳工保护,以及联邦投资在州和国家层面的分配问题。

  在特朗普自己的团队中,甚至也有不少反对大规模基建投资的声音。在特朗普最核心的决策圈内,已被任命为总统首席战略顾问的史蒂夫·巴侬(Steve Bannon)虽主张通过大规模举债,以投资基础设施建设;但是,刚被任命为白宫全国贸易委员会主席的彼得·纳瓦罗(Peter Navarro),却主张通过减税来鼓励私营企业和私募基金投资基建——这是两条完全不同的道路。

  税改会不会成为特朗普的“医改”

  一定程度上,特朗普的美版“四万亿”计划成功与否,将取决于其另一项非常重要的计划——即特朗普竞选期间承诺的大规模税改。对特朗普和国会的共和党人而言,大规模减税措施是竞选的一个重要承诺。税改成功与否,将决定特朗普第一个任期以及被共和党完全控制的国会两院,在未来两年的工作成绩。

  因此,为了在2018年期中选举中继续维持共和党对两院的控制权,白宫和国会势必要在期中选举前争取通过新税制。更为重要的是,由于国会两党对于“以政府财政直接支持基建投资”缺乏兴趣,因此,通过大幅减税来推动民间参与基建投资,可能会是特朗普政府的主要路径。

  然而,特朗普极具野心的税改计划仍面临重重阻力。一方面,税改计划的重要性及难度,无异于奥巴马任上的医改。当初,奥巴马的医改计划最初曾获得国会两党的支持(虽然最后奥巴马决定抛弃共和党,单边推动医改),且执政党内意见高度凝聚,而这些条件,现在特朗普看来都不具备。另一方面,美国的上一次税改是由里根政府于1986年完成的。彼时,美国正经历连年的经济快速增长,现在则难以保持高速增长 (里根政府税改前四年的GDP增长率,分别为4.6%、7.3%、4.2%和3.5%;而近4年来的美国的GDP增长率,分别为2.2%,1.7%,2.4%,2.6%)。总而言之,由于两党僵局犹在,最终能通过的税改方案很难由共和党单边实现,而不得不对民主党的立场做出妥协。虽然诸如对海外的美国企业采取更高税率、减免企业税及个人税收等承诺仍可能实现,但效果并不会非常突出。

△ 2012-2015年美国GDP增长率(来源:世界银行)

 

  保护主义兴风作浪,中国将被定为货币操纵国?

  贸易,一直是特朗普竞选期间备受人们关注的问题。从现在的趋势看,美国滋长出一定程度的贸易保护主义在所难免。

  最明显的一个信号,来自于特朗普提名彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)担任新成立的全国贸易委员会主席

  纳瓦罗是著名的反全球化和反华鹰派。其著作《死于中国之手》和《即将到来的中国战争》被反全球化和反华人士奉为经典。他认为,中国的经济扩张势必威胁美国的经济霸权,而美国应该直接采取经济对抗的手段钳制中国,必要时,美国甚至可以采用军事手段抗衡中国。

△ 被提名为全国贸易委员会主席的彼得·纳瓦罗

   今年10月,纳瓦罗和哈佛大学教授米尔斯在美国《国家利益》杂志上发表了一篇题为《特朗普回归里根时代》的文章,再次强调特朗普的外交理念与里根时代政策的一致性,即通过建立压倒性的军事力量,实现“实力促进和平(peace through strength)”。

  文章指出,美国需要通过强硬的军事实力遏制俄罗斯、中国的崛起,使后者不能挑战美国的全球领袖地位。

  选举投票前的11月7日,纳瓦罗还和特朗普团队中的资深安全顾问亚历山大·格雷则在《外交政策》上则撰文鼓吹“以实力促进和平”,强调建立强大海军、增加军费预算和开支、不再保持“战略模糊(strategic ambiguity)”、进一步加强对台防务承诺等措施的重要性,并再次鼓吹美国应正面抗衡中国。

  作为白宫辖下的全国贸易委员会主席,纳瓦罗的任命不需要参议院确认。因此不论国会中的建制派共和党人,对他是否怀有潜在疑虑或反对意见,他都能顺利担任新职。而全国贸易委员会将与同级别的经济委员会、国土安全委员会等类似,负责协调本领域内的各行政机构和政策一致性。

  作为这一委员会的主席,纳瓦罗将不仅拥有向特朗普提供建议的顾问身份,更拥有协调商业、贸易等相关部门的权力。这将使他拥有几乎凌驾于美国贸易代表办公室这一传统上负责美国双边及多边贸易政策的机构的地位。

  与纳瓦罗并肩作战的还有商务部长提名人、呼吁大规模政府改革的前投资人威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)─结合这两个职位的人选,以及至今还没有出炉的贸易代表提名,有足够的理由相信,贸易代表这一职务的作用在特朗普时期将大大被削弱。过去数十年间,贸易代表办公室基本被支持自由贸易的官员把持,这些人显然会与崇尚保护主义的特朗普与纳瓦罗产生龃龉。

△ 商务部长提名人威尔伯·罗斯

  在对华贸易层面,特朗普和纳瓦罗均曾高调宣布,要对中国货品征收高额进口关税,并将中国定为货币操纵国。然而,受制于建制派国会成员和企业界的诉求,特朗普入主白宫后,完全兑现所有承诺的可能性较低。

  美国总统确实有权力针对某一国的进口产品提高关税比例。然而,自中国加入世贸组织以来,美国从未对来自中国的进口产品施加无差别的惩罚性关税。此外,白宫在提高关税前,还需要与国会沟通;哪怕是在国会通过后,这一提议仍需通过漫长的国内司法审查。

  在这样的过程中,来自对华贸易大州的国会议员,必然会向白宫施压;而从国会通过到司法审查的全过程中,来自美国企业界的利益团体也必将不断施压,避免对中国产品的无差别惩罚性关税落实。

  此外,作为世贸组织成员国,美国还可以通过世贸组织的贸易争端解决机制处理与中国的进出口摩擦。因此在短期内,美国以征收惩罚性关税的紧缩政策对华施压的可能性较低。

  然而,在惩罚性关税之外,特朗普政府可以采用反倾销反补贴调查等争议较小的方式,兑现其在选举中对华强硬的政治承诺。

  举例而言,为了维护其“强硬”形象、兑现承诺,而又不和中国展开全面贸易战,特朗普政府有可能针对中国钢铁等产能过剩的行业,展开反倾销和反补贴调查。

  这样一来,针对某个具体行业的“以牙还牙”式的进口调查,将不会引发过分的市场恐慌,还可以被特朗普继续用于表现其对华的强硬态度。

  为了“兑现”竞选承诺,特朗普仍有可能会对中国采取象征性的行动,例如将中国定为货币操纵国。在这一问题上,特朗普曾采取过于鲜明的立场和过高的姿态。虽然实行全面紧缩的贸易保护主义可能性很低,但是连“将中国定为货币操纵国”这一最基本的承诺都无法促成,则特朗普在其支持者中的可信度将会大打折扣。这对于特朗普在其最核心票仓─“白人男性选民”群体中的形象,和其未来四年的执政将是非常不利的。

  在政策姿态层面,对中国施加惩罚性进口关税的影响过于深远,且紧缩的贸易政策也不利于美国。而将中国定为货币操纵国,对美国的外交和贸易影响最小,因而也更容易实现。

  除此之外,基于对特朗普过往行为的一些观察,很难判断他要“对中国征收惩罚性关税”的言论,究竟是竞选中亢奋的口号、未来对华谈判的筹码,还是真正会付诸实践的政策。

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责任编辑:徐和谦 苗硕 | 版面编辑:陈华懿子
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