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专访│美国务院前高官:特朗普外交路线正向传统靠拢

2017年05月19日 17:47 来源于 财新网
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美国国务院政策规划室原主任芬纳说,目前来看,特朗普政府对中东地区问题的立场,与前任政府存在较大的延续性。未来,中美两国应在中东地区加强合作,应对该地区除了伊朗核危机之外更多的挑战
资料图:芬纳(Jonathan Finer)。图/视觉中国

  【财新网】(实习记者 田佳玮)美国总统特朗普在5月19日将展开他就任以来的首次外访。他一改此前美国总统上任后,先访问墨西哥或加拿大等两个邻国之一的做法,而首先造访沙特阿拉伯、以色列、巴勒斯坦和梵蒂冈,随后还将分别在比利时首都布鲁塞尔和意大利的西西里出席北约国家和G7国家的首脑峰会。

  然而,在特朗普上任之初,其带有个人即兴色彩的外交表态,先后触怒了受边境建墙令侮辱的墨西哥,和受移民入境限制令波及的多个穆斯林为主国家。

  而他和澳大利亚总理通话时,因被要求履行接收难民的责任而动怒,还扬言要韩国承担部署“萨德”反导系统的10亿美元成本等言行,也让美国的传统盟友们对特朗普言行的不确定性,和美国的外交政策是否能保持稳定而感到焦虑。

  但与此同时,特朗普与中国国家主席习近平实现会面,中美贸易“百日计划”的早期收获成果也迅速端出;美军在南海的行为日趋低调,对北约、日本等传统盟友的作用重新予以肯定。这也显示特朗普主导下的美国外交,并非谋求将所有的既定关系框架釜底抽薪,推倒重来。

  究竟,上任将满4个月的特朗普,在美国外交专家的眼中,是否已逐渐进入美国总统应承担的外交角色?而在他此次出访的重点地区─中东问题上,他和前任奥巴马政府间的路线,又存在哪些继承和修正之处?

  近期,财新记者在北京专访了原美国国务卿克里的幕僚长、美国国务院政策规划室原主任芬纳(Jonathan Finer)。芬纳也曾在奥巴马时期的白宫担任国家安全和中东事务的顾问,且是美国前副总统拜登的外交政策讲稿撰写者。

  芬纳告诉财新记者,目前来看,特朗普政府对中东地区问题的立场,与前任政府存在较大的延续性。未来,中美两国应在中东地区加强合作,应对该地区除了伊朗核危机之外更多的挑战。

  芬纳认为,不论是从对北约的态度,或是从对中国是否在“操纵汇率”的表态上看,特朗普在很多问题上的态度转变,显示了美国新政府的外交政策,与美国的传统外交路线正在靠近。

  中东政策有较大“连续性”

  芬纳认为,“特朗普总统说不想干预中东事务,但却选择首访中东,这非常有趣。”

  尽管对特朗普的选择理由有些费解,但芬纳仍认为美国总统“越多地与其他国家领导人对话,越会对其未来外交政策产生更好的影响。”

  不过,芬纳认为,特朗普可能不会像奥巴马一样,在出访国大量安排与当地民众直接见面、演讲、互动的活动,而倾向与当地掌权者进行不公开的谈话会面。芬纳说,不少地方的掌权者可能也更心仪这样的形式。

  通常而言,美国总统上任首访地会选择盟友或邻国。芬纳分析,特朗普选择首访沙特、以色列、巴勒斯坦等地,预示着他可能会把中东地区放在优先议程。

  他预期,特朗普会在访问沙特阿拉伯期间,和该国领导人围绕打击“伊斯兰国”、极端主义对该地区的威胁、和是否对伊朗采取更强硬措施等议题展开对话。

  “从目前来看,特朗普政府对中东地区很多问题的立场是前任政府立场的延续。”芬纳举例分析,在伊朗核问题上,特朗普政府目前也继续遵循美国─伊朗之间的核协议。即便是特朗普曾扬言要大幅改变的巴以政策,在上任后,他的态度也渐趋谨慎。

  新政府之所以延续前任政府的政策,在芬纳看来,很大程度上是因为治理(governing)要比竞选(campaigning)难。

  “表面上较为简单的事情,真正落实起来会发现比想象中复杂很多,要想在一夜之间促成剧烈的改变谈何容易。”

  巴以问题一直是中东问题的核心焦点之一。特朗普的出访又能收获哪些成果?对此,芬纳的预期并不乐观。他认为,目前在以色列领导人和巴勒斯坦领导人之间目前并没有多少共识,巴以问题的复杂性超乎新政府的想象。对待具体政策的态度,新政府内部还存在分歧。

  中国在中东角色渐吃重

  而中国日后在中东地区能够扮演什么角色?

  芬纳认为,现在中国逐渐加强了在中东的影响力;美国之前的好几届政府,也都鼓励中国更好发挥其全球性角色。实际上,中美两国在中东地区也正在合作解决该区域的主要问题─即伊朗核危机。芬纳说,对此,中国发挥了很重要的作用。

  下一步需要探讨是,中美两国能否将合作扩展到这个地区内的其他挑战上?

  芬纳认为,目前中国想要加强在中东地区的经济影响,却想尽量避免陷入复杂的政治博弈。而摆在中国面前的一个挑战是:很多国家都想将中国拉拢到他们一边。然而,芬纳提醒,中东是一个把各种关系以“零和模式”看待的艰难地区。这意味着,想和某国家加强关系的同时,不使其对手国家产生疑虑和不愉快是非常难的。

  美国对外政策仍待内部协调

  特朗普政府上台已近4个月,但美国国务院内,仍有大量中高阶职务悬缺。芬纳认为,新政府对重要人事的任命进程太过缓慢,包括多名助理国务卿皆未正式任命,“没有一个国务卿能够单独每天处理全球的议题”,“有时国务卿在这里处理一件事情,而副国务卿或助理国务卿得在地球的另外一端,同时代表他、代表美国政府处理另外一件事”。他说,如果国务院高管尽速到位的话,将会对国务卿蒂勒森开展工作大有裨益。

  此外,一国政府内部对外立场的不一致,也会延伸到外部,体现为某种外交上的“模糊性”。芬纳说,现阶段美国在外交政策上的“模糊性”,就使很多美国人费解,也使其他国家感到困惑。

  他认为,虽然在特定情况的“战术性模糊”(tactical ambiguity)是非常有用的,可以使一个国家在行动上有回旋余地。但如果这种 “模糊性”背后,没有可供依循的“战略”,只是让人徒感困惑的话,则对美国不利。

  在分析美国总统本身、国务院和白宫顾问们的角色时,芬纳介绍,“美国总统在外交政策的最后定夺上起到重要作用。但目前,特朗普政府在一些重要议题上的态度仍处于成型阶段。”

  谈到新政府团队,芬纳认为特朗普看起来比较倚重其女婿兼白宫高级顾问库什纳(Jared Kushner)的建议,库什纳曾一度担任美国与墨西哥、中国、中东等国家和地区的联络人。另外,特朗普也更加看中具有军方背景、军事经验的专家、顾问们的建议。

  价值和利益孰轻孰重

  自特朗普当选以来,美国在外交行为中传递的价值倾向是否发生了改变?但美国价值和美国利益发生冲突时,特朗普希望美国的外交官怎么办?

  5月3日,美国国务卿蒂勒森在对国务院工作人员发表讲话时,强调美国的外交政策,应该服务于本国的国家安全和经济繁荣,而不应过度追求让其他国家遵守美国自己的价值观。

  芬纳表示,对于奥巴马政府来说,在“美国利益”和“美国价值”两者中“二选一”的做法是不对的,奥巴马政府认为两者可以兼顾。

  而特朗普政府所持的,在两者发生冲突时,将“美国利益”优先于“美国价值”之上的观点,芬纳推测,这种观点或能在中国、中东等一些重要地区受到欢迎。在短期内,也会使美国和一些地区的关系变得更简单,缓和与一些国家的摩擦;但长远来看,未必真能造福当地的人群。

  改善美俄关系挑战大

  对俄问题,已成为目前特朗普政府最棘手的风暴之一,且特朗普和竞选团队成员涉嫌“通俄”的疑虑,更由外交争议延伸成一场美国国内的政治危机。在此局面下,美俄关系历经特朗普下令轰炸叙利亚军方基地的冲击后,又面临何种前景?

  “要改进美国和俄罗斯的关系是一个实实在在的挑战”,芬纳认为,从政治因素、历史因素、地缘政治因素多方面考虑,将美国视为对手、削弱美国在世界的影响力都符合俄罗斯的利益。在一些问题上,俄罗斯总统普京也并不想和美国行合作。

  此外,芬纳认为,特朗普虽说要改善美俄关系,但目前特朗普政府至少已因轰炸叙利亚政府军的基地而激怒俄罗斯。

  至于对俄罗斯是否干预美国大选的调查,芬纳认为,这不仅关乎大选结果,更重要的是关乎美国的国家安全。持续的彻底的调查不仅是为了弄清楚过去发生了什么,更重要的是要防患于未然。

  “但目前还没有看到特朗普政府对网络安全给予太多重视。”芬纳强调,网络安全是一种相对来说“新的能力”,未来将会是美国很重要的一项工作,对世界其他国家亦然。中国和美国已经在这个问题上有一些建设性的对话,达成一些共识,未来希望有更多的国家能够加入。

  当今外交与冷战时期异同

  在加入美国政府之前,芬纳曾是《华盛顿邮报》的记者,他尤其关注第二次伊拉克战争;加入国务院之后,他则和冷战期间以X为化名、撰写奠定对苏围堵政策“长电报”的乔治‧凯南一样,同样负责美国国务院的政策规划工作。

  当被问及自己的工作体会,和乔治‧凯南等美国外交界的前辈有何异同时,芬纳说“和20世纪50、60年代相比,我们现在生活在一个复杂的多的世界,有多极化力量、有发挥重要作用的非政府组织,加上迅速的科技变化和气候变化带给国家的安全启示”,因此,已经很难有一条单一如意识形态那样的总纲,来贯穿指导各个方面的外交工作。

  芬纳说,和过去相比,当下的外交政策更加务实,须要一个议题、一个议题地去探讨;不同议题上的外交决策,也必须、且应当在各自的背景基础上进行。而这时,作为美国国务院的政策研究规划部门,则可以退一步、做一些跨议题的政策研究,并试图了解一个区域发生的事情,会如何影响另一个区域。而这可以为政策制定者提供真正有价值的参考。

  财新世界说专员徐一彤、朱潇逸对本文亦有贡献

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:邱楠添
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