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银行濒破产政府救不救 意大利救助案例冲击欧盟监管共识

2017年06月29日 12:28 来源于 财新网
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批评人士指出,意大利政府执行的这两起银行救助案,都得到欧盟通过。这将对欧盟成员国多年来努力构建的银行监管规则带来冲击

  【财新网】(记者 莫业林)6月25日,意大利政府作出决定,拟对该国东北部威内托大区的两家濒临破产的银行介入救助,欧盟委员会随后决定,支持意大利政府的这一举措。而在6月初,欧盟委员会还通过了意政府于2016年12月做出的一项决定,认可意政府对该国第四大西雅那银行提供高达200亿欧元的政府救助。

  这些事态,使金融危机时期,政府用普通纳税人的钱拯救破产银行的情况,再次重回欧洲公众的视野。

  批评人士指出,意大利政府执行的这两起银行纾困案,都得到欧盟通过。这将对欧盟成员国多年来努力构建的银行监管规则带来冲击。还有评论认为,欧盟在对各成员国的银行救助方案进行准驳时,怀有对大国和小国采取不同标准的差别对待嫌疑。

  意大利政府介入救助

  这次接受救助的两家意大利银行是威尼托银行(Veneto Banca)及维琴察大众银行(Banca Popolare di Vicenza),他们于6月23日被欧盟方面宣称为“已经或者即将倒闭”。其后,意大利的第二大银行联合圣保罗银行(Intesa Sanpaolo)以象征性的1欧元,对这两家银行进行了认购。

  意大利政府的具体救助方案是,上述两家银行的“健康”债务,将被转移至联合圣保罗银行;而划入联合圣保罗银行的其他坏账,则由意政府提供的48亿美元进行担保。此外,意政府还将提供120亿欧元作为“担保资金”,这也意味着此次救助的总金额高达170亿欧元。

  在此条件下,尽管两家银行的股东和次级债券持有人将蒙受损失,但存款客户和优先级债券持有人将不受影响。方案批露后,两家银行在6月26日的股价也为之上扬。

  不过,170亿欧元并不是小数目。这项支出,不仅将进一步加重意大利目前已居高不下的公共债务负担;这个方案也与欧盟近年来,避免成员国政府在救助金融机构时损害纳税人总体利益的政策方向背道而驰。

  从2012年开始,欧盟就着手推进“银行联盟”体系建设。作为“银行联盟”的一部分,得到欧元区各国通过的《银行恢复和决议指令》(下称《指令》)主要用于确保银行破产时,带来的损失由银行债权人承担;避免普通纳税人的钱,被用于银行救助。负责监督《指令》实施的机构单一决议委员会(Single Resolution Board)于2015年1月开始正式运转。

  根据《指令》规定,在任何纳税人的钱用于救助之前,至少要有8%的银行负债损失,须由包括优先级债券持有人在内的银行债权人承担。不过,股权持有人和次级债券持有人会首当其冲。如果单一决议委员会认定一家“快要倒闭的”银行具有全欧盟范围内的系统重要性,《指令》将按规定执行;包括银行的优先级债券持有者和存款客户等,都将面临损失。

  本月初,西班牙也有一家银行发生了类似情况。西班牙人民银行(Banco Popular Español)同样被欧盟认定为“已经破产或很可能破产”,但欧盟对这起案例采取的行动却得到了外界广泛赞誉。

  西班牙人民银行也被西班牙的另一家银行─西班牙国际银行(Banco Santander)以1欧元的象征性价格予以收购。不过,西班牙政府并未动用政府财源介入救助;而是让西班牙国际银行,通过以向市场增发价值70亿欧元新股的方式,保全了西班牙人民银行债券人的利益。

  而在意大利的银行救助案例中,欧盟方面认为,这两家银行对欧盟并不具备系统重要性,因此允许意大利政府按照该国自定的破产规则处理。欧盟委员会称,这一方案并未违反《指令》要求。对于救助行动,意大利政府则辩护称,任由这两家银行倒闭会引发该国的混乱,并对意大利经济造成严重影响。

  这两家受助银行的债券人中,大部分是散户投资者,人数高达30万人。保护这一群体利益不受影响,对于意大利总理真蒂洛尼领导的政府来说极其重要。有分析称,此次采取的举措,或是出于政治考量。目前,距离意大利2018年春季大选仅剩下不到一年的时间。

  欧盟银行监管规则受考验

  不过,不少欧洲政治人物对于欧盟委员会同意意政府纾困方案的理由并不认同。隶属“欧洲自由主义者联盟和欧洲民主联盟”的捷克议会议员Petr Ježek向美国媒体POLITICO表示,“自从金融危机之后,通过‘银行联盟’的发展,我们一直努力防止纳税人的钱,不再被用于救助银行。欧盟的这次决定,将对这一努力构成打击。”

  长期关注欧洲银行业的《福布斯》网站专栏作家Frances Coppola也撰文批评称,此前,葡萄牙和希腊等国的银行出现危机时,欧盟当局便能随意地对他们强加监管规则。“但在这个‘双速’欧盟中,那些大国可以随意做任何事情,而小国只能听从由这些大国制定的规则。” Coppola说,对于小国而言,当本国银行出现问题时,由于小国政府往往没有足够的资金进行救助,最后承担损失的往往是银行的债权人。

  《华尔街日报》报道称,欧盟此次同意意大利政府纾困方案的决定,被认为是德国提出的一种妥协方案。分析指出,意大利和整个欧盟银行业的坏账规模长期以来居高不下;由政府介入救助,至少能对银行业整体坏账的缩减有所助益。

  据POLITICO报道,对于意大利政府的这次救助行动,不少德国政客也看到了积极的一面。德国议会的社民党籍议员Jakob von Weizsäcker表示, “‘银行联盟’暴露出来的漏洞,让法、德两国联手推进这一联盟往纵深发展,更显必要。”

  自法国于今年5月选出了强烈亲欧盟的新总统马克龙以来,欧盟加速一体化、将现行的“银行联盟”发展成政策统合性更强的“财政联盟”等倡议,在欧洲开始得到广泛讨论。

  不过,更多人则指出,从意大利政府这次介入银行救助的情况看,在展望“财政联盟”这一遥远的目标之前;对欧盟来说,更重要的是将现有“银行联盟”的规则落到实处。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:李丽莎
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